Mecanismos alternativos de acción afirmativa






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DEMOCRACIA, GENERO Y EQUIDAD:

Aportes para el debate sobre los mecanismos de

acción afirmativa

Constanza Moreira*

Niki Johnson**

Junio 2003

* Doctora en Ciencia Política por el Instituto Universitario de Pesquisas de Rio de Janeiro (Brasil). Investigadora del Área de Gobierno, Partidos y Elecciones del Departamento de Ciencia Política; docente en la Licenciatura de Ciencia Política y en la Maestría de Ciencia Política en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

** Doctora en Ciencia Política por Queen Mary and Westfield College de la Universidad de Londres (Reino Unido). Coordinadora del Grupo de Trabajo Política y Género e investigadora del Área de Ciudadanía del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de la República; consultora e investigadora independiente en temas de género.

CONTENIDO

LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y LA INTEGRACION POLITICA DE LAS MUJERES

El debate sobre la calidad de la democracia y la incorporación de las mujeres al proceso político

La calidad de la democracia uruguaya

El déficit de integración política de las mujeres en Uruguay

Los obstáculos a una mayor tasa de representación femenina en Uruguay

LA CUOTA POR SEXO: UN MECANISMO PARA INCREMENTAR LA REPRESENTACIÓN FEMENINA EN CARGOS DE PODER

El mecanismo de la cuota

El debate sobre la cuota

Democracia, representación y la política de la presencia

El marco legal internacional

La efectividad de la cuota y mecanismos alternativos o complementarios

Impactos cuantitativos de la cuota

Impactos cualitativos de la cuota

Mecanismos alternativos de acción afirmativa


LA CUOTA EN URUGUAY: ¿ NECESARIO, EFECTIVO?

El impacto de la aplicación de distintas formas de la cuota en Uruguay

Simulación 1: La cuota mínima por sexo de un tercio

Simulación 2 y 3: La paridad y el modelo argentino

CONCLUSIONES

Este paper1 tiene como objetivo presentar un diagnóstico general sobre la incorporación de las mujeres al proceso político en el Uruguay, desde la transición democrática hasta el presente, en el entendido de que esta incorporación plantea un debate sobre la calidad y alcance de la democracia en nuestro país. En una segunda parte, el paper discute el mecanismo de la cuota por sexo, en el marco del debate sobre los mecanismos de acción afirmativa. Finalmente, se analiza el impacto que tendría una medida como ésta en Uruguay, en términos de su eficacia para lograr una integración más plena de las mujeres al proceso político.

LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y LA INTEGRACION POLITICA DE LAS MUJERES

El debate sobre la calidad de la democracia y la incorporación de las mujeres al proceso político

La baja incorporación de las mujeres a la vida política ha concitado una atención especial en las últimas décadas, transformándose en un foco de atención específico tanto para los estudiosos de las ciencias sociales, como para los hacedores de política. En particular, la tasa de representación de mujeres en los órganos electivos (como el parlamento) se ha transformado en un indicador más de medición de la “calidad de la democracia” en nuestros países.

La importancia de este fenómeno queda expresada cabalmente a través de dos hechos. En primer lugar, debe mencionarse la atención que se le ha dado a este fenómeno en las Cumbres mundiales. Ello ha obligado a los países que participaron de estas reuniones (incluyendo el nuestro), a ratificar acuerdos internacionales que establecen medidas para incrementar el peso de las mujeres en los órganos de gobierno y en las instituciones públicas. Aunque estos compromisos no son “vinculantes” (no obligan a los países a generar medidas específicas para cumplirlos, en cuyo caso éstas deberían ser previamente aprobadas por los órganos nacionales competentes), representan algo más que un compromiso moral. El segundo hecho a mencionar en este sentido es la atención que se le ha dado a este debate en buena parte de los países de la región. En doce de ellos (con la excepción de Chile y Uruguay), entre 1991 y 2000, se han implementado diversos sistemas de “cuota”, tendientes a asegurar al menos, una participación mínima de las mujeres en los órganos de gobierno.

La pregunta que debería abrir esta reflexión es ¿es la participación de las mujeres en política un problema democrático específico? ¿por qué la baja participación de las mujeres cualificaría negativamente una democracia?

Para iniciar este debate hay que recordar que la primera teoría y la primera práctica democrática de la que tenemos conocimiento nos es legada por el mundo griego. De hecho, a lo que ellos llamaban una democracia plena —algo bastante escandaloso para las prácticas habituales en el mundo antiguo— difiere bastante de lo que nosotros exigiríamos de un régimen democrático. La democracia griega sería para nosotros una democracia con muchísimas restricciones, ya que sólo una pequeña porción de la población gozaba de los derechos políticos. Pero entre aquellos que gozaban de derechos políticos, la igualdad era total. Todos los miembros de una comunidad política podían elegir, y todos podían ser elegidos. La condición ciudadana no representaba un derecho: representaba la participación efectiva en el poder político.

El concepto de democracia se ha ido modificando mucho a lo largo del tiempo y las cosas que le exigimos ahora a un sistema político para calificarlo de “democrático” no son las que le pedíamos hace veinte, cincuenta o cien años atrás. Como ejemplo baste mencionar que la ciencia política le llamó “sufragio universal”, en general, a la universalización del sufragio masculino, eliminados los límites “censitarios” (como la propiedad) para poder acceder al derecho a votar. La extensión del derecho de voto a la mujer fue un hecho bastante tardío en el siglo XX. En países como el nuestro, los derechos de los analfabetos, por ejemplo, se incorporaron con anterioridad a los derechos de las mujeres. De hecho, en general, las restricciones de “clase” fueron superadas antes que las restricciones de género, en el proceso de extensión de los derechos políticos. El fenómeno de la incorporación “plena” de las mujeres a la vida política es, entonces, como se deduce de lo anterior, un fenómeno complejo.

A partir de la universalización del sufragio, la extensión del derecho a la participación política, pareció un problema saldado. Otros problemas tomaron cuenta del debate político y se revelaron como cruciales para determinar el grado de desarrollo democrático, o la calidad democrática.

En primer lugar, se prestó más atención a la “oferta electoral”, y al grado de diversidad existente entre los partidos políticos que serán los legítimos representantes de la ciudadanía. Así, si un sistema político es virtualmente hegemónico (unipartidista) o los partidos están tan deslegitimados que no concitan ningún apoyo de los ciudadanos (como el fenómeno del voto “bronca” en las elecciones legislativas argentinas de 2001), la calidad de la democracia se revela como “pobre” o “precaria”. Una mayor presencia de las mujeres en la oferta electoral formaría parte de esta exigencia. Un sistema político en el que ninguna mujer hiciera parte de ninguna lista partidaria, y en el que ninguna mujer fuera candidata, nos llamaría la atención sobre la existencia de un déficit “de género” específico, aún cuando podamos admitir que tanto hombres como mujeres tienen todas las capacidades para representar a ambos sexos, si, llegado el caso, se entendiera que esta diferencia puede ser relevante en la implementación de políticas porque entraña diferencias sociales o económicas específicas (lo que claramente es el caso en la mayoría de las partes del mundo). A este respecto, cabe señalar que en el Uruguay aunque no haya un consenso sobre qué es lo que produce esta baja aparición de las mujeres, o lo que debe hacerse para resolverlo, sí hay un consenso sobre lo “baja” que es la participación de las mujeres en la oferta electoral, y lo deseable que sería que esto se superara.

En segundo lugar, se le prestó más atención al debate sobre quién gobierna, y es, precisamente, el que hace a los problemas de incorporación de mujeres a la vida pública. No sólo la presencia de partidos y elecciones alcanza para asegurar la democracia, sino que hasta cierto punto, los resultados de las mismas están “indeterminados”: la democracia es un sistema en el que los partidos pierden las elecciones. El debate sobre quién gobierna puede ser ilustrado con la pregunta de si llamaríamos democracia a un sistema donde siempre gobierna el mismo partido (México hasta la última legislatura), o donde cada alternancia partidaria va seguida de un golpe de Estado (Argentina hasta 1983). La democracia es un régimen entonces, donde pueden gobernar “los otros” (la oposición al gobierno), y donde la alternancia entre gobierno y oposición se dirime por medios institucionalizados y pacíficos.

¿Cómo entra en consideración el tema de las mujeres en este debate? Dado que las mujeres representan la mitad de los electores (en este sentido no es una condición específica, como las condiciones que vuelven “especiales” a quienes las padecen, sino una condición universal), es deseable que también ellas formen parte del gobierno. La incorporación de mujeres, específicamente a cargos electivos (es lo más sencillo de medir y comparar), y con ello nos estamos refiriendo básicamente al Parlamento, comenzó a formar parte de esta medida de la “calidad de la democracia”. De hecho, lo que se vio fue que en las democracias más consolidadas la participación de las mujeres era mayor y en las menos consolidadas, la participación de las mujeres era menor; quiere decir que había un grado de relación entre consolidación democrática, calidad de la democracia y participación de las mujeres. La Unión Interparlamentaria y las Naciones Unidas dieron un impulso especial a esta idea, incorporando el concepto de participación política de las mujeres en el marco de los indicadores de desarrollo humano.

La calidad de la democracia uruguaya

Uruguay se ha caracterizado en la literatura política por ser un caso “exitoso” de democracia, más aún si tomamos en cuenta el desarrollo político e institucional “accidentado” de la democracia en América Latina.

En primer lugar, fue un país con una altísima participación electoral en términos comparados a los otros países de la región, a lo que colaboró la pronta extensión del sufragio masculino (1916) y femenino (1932). Esta participación electoral, evidencia de un alto involucramiento ciudadano con la política, no hubiera sido tan importante de no haber fuertes lazos que unieron a partidos y ciudadanos. De hecho, se dice que los partidos políticos en Uruguay antecedieron a la consolidación del Estado nacional, y en efecto, estas instituciones políticas son las responsables por la formación de una ciudadanía nacional y un sentido de pertenencia a la comunidad política, ya desde el siglo XIX. La sobrevivencia de los lemas tradicionales, la adhesión que consiguieron de amplios segmentos de la población, la pacífica alternancia de los mismos en el ejercicio del poder, y el grado de institucionalización de la competencia partidaria desde el fin de las guerras civiles en los primeros años del siglo XX, hicieron con que el Uruguay fuera calificado en la literatura como el sistema de partidos más consolidado de la región.

En segundo lugar, el Uruguay ha sido calificado en la literatura, desde el punto de vista de su restauración democrática reciente, como uno de los países donde aún existe una representación política efectiva, vehiculizada a través de los partidos. En este sentido se contrapone, en primer lugar, a aquellos casos donde el sistema de partidos se ha evaporado, supeditándose la política al liderazgo carismático de ciertos Presidentes que han gobernado al margen o contra los lemas políticos (y los ejemplos de Fujimori, Chávez, o Collor de Mello, son sólo algunos de una lista sorprendentemente larga de Presidentes cuya llegada al poder está intrínsecamente vinculada a fenómenos de crisis o insuficiente consolidación del sistema partidario). En segundo lugar, se contrapone a aquellos casos en los cuales, a pesar de existir un cuadro partidario más o menos estable, es el Poder Ejecutivo el que toma todas las decisiones, funcionando el Parlamento, que es la “casa de los partidos”, como una simple correa de transmisión de las decisiones del primero (como el caso argentino durante el período de Menem). A diferencia de estas democracias, donde la ciudadanía “delega” el poder en un partido, o un Presidente, por todo un mandato, en el Uruguay, existe una capacidad importante de control de la ciudadanía de los ejercicios de gobierno, vehiculizada a través de los partidos.

Por todas estas razones, es en los partidos políticos entonces, donde hay que buscar las claves para la resolución del problema de la integración de la mujer a la política uruguaya. Dada la centralidad de los partidos políticos en la democracia uruguaya, una mayor participación de las mujeres a la política, implicará necesariamente una mayor participación de las mujeres en los partidos: ninguna medida tendiente a corregir los desequilibrios entre hombres y mujeres será efectiva, si ésta no se vincula con la estructura y la oferta partidaria (como las cuotas en listas partidarias).

Finalmente, el Uruguay continúa siendo el país más democrático de América Latina, medido en términos de su cultura política. Desde hace ya varios años se vienen realizando encuestas de opinión anuales en varios países de América Latina (Latinobarómetros 1996-2002), que tienen, entre otros objetivos, el de medir la percepción y valoración que hacen los ciudadanos de la democracia y las instituciones política. En base a estos datos se elabora un Indice de Democracia, que permite además, comparar a los países de América Latina, con otros de otras regiones (Europa, Africa). El Uruguay es el país de América Latina que recibe el más alto puntaje en la escala de “democracia” porque los uruguayos son los ciudadanos que en mayor medida valoran la democracia y tienen confianza en las instituciones políticas.

¿Qué es lo que explica el éxito uruguayo desde el punto de vista político? En primer lugar, como fuera ya dicho, el peso de los partidos en la vida política uruguaya, y la adhesión que suscitan entre el electorado.

Pero también este buen desempeño democrático del Uruguay histórico y contemporáneo tiene que ver con lo que podríamos denominar la tradición “republicana” del Uruguay (como diferente a la tradición “liberal”), y que supone la incorporación de un conjunto de mecanismos destinados a favorecer e incrementar la participación ciudadana en la vida política, aún a despecho de incorporar algunos mecanismos, que desde el punto de vista de la tradición “liberal” serían discutibles, como el voto obligatorio. Por ejemplo, los mecanismos de consulta popular (se incluye aquí no solamente los mecanismos de “iniciativa popular”, sino los referendums y plebiscitos) son específicos del sistema político uruguayo. Asimismo, estos mecanismos podrían existir y no ser usados. Pero dado el alto involucramiento de los ciudadanos con la política, así como la existencia de una sociedad fuertemente organizada, estos mecanismos se han hecho habituales en la vida política de nuestro país. Este tipo de diseños son más propios de la tradición “republicana” que liberal, y han tenido un impacto positivo en términos del involucramiento ciudadano con la política. El reconocimiento de los derechos sociales en la Constitución también forma parte de esta tradición republicana y se incorpora a una cierta “cultura uruguaya”, que es lo que se ha dado en llamar el “igualitarismo uruguayo”, o, dicho de otra manera, la intolerancia que los uruguayos han manifestado siempre a la desigualdad. Distintas sociedades tienen culturalmente distintos niveles de desigualdad tolerables, y la sociedad uruguaya es una sociedad con baja tolerancia a la desigualdad. Ello, en su “mala versión” se puede traducir como la presión uniformizante que ejerce una sociedad para integrar a sus ciudadanos, y en la mejor de sus versiones se puede expresar en la presión que los ciudadanos ejercen para que se implementen medidas destinadas a mejorar el bienestar de los más desaventajados, aún a costa de reducir el bienestar de los más favorecidos. Junto con otras cosas, ello contribuye a explicar que el Uruguay sea el país menos desigual de la región.

Por todas estas razones, y de acuerdo a la fundamentación del primer punto, uno esperaría que el Uruguay fuera un país de excelente desempeño democrático también en este aspecto específico: la participación de las mujeres en la vida política. Y de hecho, el Uruguay fue pionero en la integración no sólo política sino también social de las mujeres. Sin embargo, ha dejado de serlo, hace muchos, muchísimos años. En lo que sigue explicaremos la magnitud de esta suerte de “anomalía” específica del sistema político uruguayo: la subrepresentación (tanto en términos comparativos con la región, como con su propia historia) de las mujeres en la política uruguaya.

El déficit de integración política de las mujeres en Uruguay

El ritmo y los niveles de incorporación de las mujeres a los cargos electivos y no electivos que configuran el sistema político del Uruguay es al mismo tiempo retardado y llamativamente bajo. Pueden hacerse muchas objeciones a esta valoración, en especial porque ella remite a ciertos parámetros de “ritmo” y “nivel” de participación, y estos parámetros no pueden ser fijados con independencia de criterios históricos y comparativos.

En primer lugar, creemos pertinente la comparación entre las tasas de participación política de la mujer en los países de la región y las tasas de participación de la mujer en Uruguay. Como fuera dicho, Uruguay ha sido siempre considerado un caso “exitoso” en la literatura. Cabría esperar entonces, si es que consideramos a la participación de la mujer en política un indicador de desarrollo político (de hecho está incorporado a la noción de desarrollo humano, en la dimensión: “empoderamiento”), que también ésta fuera comparativamente más alta en el Uruguay que en el resto de los países. Sin embargo, no es precisamente esto lo que sucede. El cuadro 1 muestra esto claramente.

El cuadro presenta la ubicación en el ranking mundial de desarrollo humano e igualdad de género de algunos países seleccionados de América Latina y el Caribe más los tres primeros países con mejor nivel de desarrollo humano del mundo (Noruega, Suecia y Canadá). La primera columna es el ranking de países según el Indice de Desarrollo Humano (IDH), y el cuadro ordena a los países según este primer ranking. La columna siguiente es el ranking de los países según el Indice de Desigualdad de género (IDG). Este índice se compone en forma análoga al IDH, combinando la esperanza de vida y el nivel educacional de las mujeres, así como la diferencia entre los ingresos percibidos por hombres y mujeres. Un tercer índice, el Indice de Potenciación de Género (IPG), mide el grado en que hombres y mujeres pueden participar en pie de igualdad en la vida económica y política. Este índice se compone con variables que miden la participación de las mujeres en la toma de decisiones: en puestos administrativos y ejecutivos, en empleos profesionales y técnicos y en las bancadas parlamentarias.

Como muestra el cuadro 1, existen diferencias entre los rankings. Los países que tienen el mejor desempeño en materia de desarrollo humano, no son los que tienen el mejor desempeño en igualdad de género, pero las correspondencias, aunque no son exactas, son muy altas. Noruega es el país ubicado primero en el ranking en todos los índices. Suecia oscila entre el lugar 2 y 5 y Canadá, entre el 3 y el 7.
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