Poblaciones indígenas desplazadas por conflicto armado en México: diálogo político, cooperación multilateral y transformación legislativa






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San Cristóbal de Las Casas, Chiapas; a 31 de agosto de 2012.

Poblaciones indígenas desplazadas por conflicto armado en México: diálogo político, cooperación multilateral y transformación legislativa.
Ramón Martínez Coria*

Me da miedo lo oscuro, siento que me persiguen al caminar, también como si me estuvieran mirando o como si me fueran a alcanzar. Será que la noche tiene pies y tiene manos y ojos. O será que así lo sentimos quienes andamos siempre solos por el bosque, quienes guardamos temores siempre”: Noche: Dolores Batista, poeta rarámuri.
Marco de referencias: la coyuntura de 1994
Hago aquí una reflexión sobre la experiencia alcanzada en Chiapas a lo largo de estos doce primeros años del siglo, relativa al diálogo político y la gestión para la atención de los grupos de población indígena desplazados, concretamente por efecto del conflicto armado de 1994; me refiero al conjunto de procesos discontinuos que ulteriormente han generado las condiciones para concretar algunas soluciones duraderas, así como la ley estatal en esta materia aprobada en febrero de este año, precursora en el Sistema Constitucional Mexicano para fijar garantías a la gente en riesgo o afectada, como obligaciones al Estado en la prevención y respuesta bajo los estándares del derecho internacional, sin dejar de marcar que no ha sido reglamentada.

En el entorno nacional los desplazamientos forzados de población han sido una constante en el devenir de nuestra historia contemporánea y constituyen un fenómeno de alarmante propagación, donde las instituciones intervienen siempre de manera segmentada y reactiva a las contingencias por sus causas situacionales, pero no para reconocer legalmente ese estatus de vulnerabilidad, documentar y registrar casos, procurar y administrar la justicia reclamada, generar políticas, mecanismos y acciones preventivas y de protección, o proveer soluciones duraderas, garantizando entonces el acceso a la jurisdicción del Estado a grupos desplazados o en riesgo de serlo.
Existen algunas plataformas normativas como programáticas y mecanismos de intervención interinstitucional para la protección civil, activadas cuando los desplazamientos son opción preventiva o se producen por catástrofes socio-ambientales; sin embargo, en aquellos que derivan de expropiaciones declaradas por interés público para mega proyectos de infraestructura y desarrollo, sólo se mitigan los factores de conflicto social y se mal resuelven administrativamente las indemnizaciones por afectación patrimonial agraria. En sentido opuesto, nunca se da solución a los desplazamientos causados por el despojo territorial y de recursos naturales a las comunidades indígenas y campesinas, ni los que resultan de conflictos violentos por disputas de tierras o faccionalismos religiosos; en el extremo, prevalece una tácita negación de los desplazamientos masivos que provoca la violencia generalizada, la inseguridad pública y la violación masiva de derechos humanos en aras del combate al crimen organizado.
En este gradiente, la cuestión de los desplazamientos forzados por conflicto armado significan para el Estado mexicano una causal estatutaria que no es aceptable reconocer públicamente, ni en el plano diplomático ni ante la ciudadanía; en el caso específico de Chiapas, la envergadura del acontecimiento mismo del levantamiento zapatista y el éxodo de miles de familias de sus lugares de origen provocado por el uso de las armas, fueron los factores que obligaron a las instancias de gobierno a posicionarse y le hicieron imperativa la vía de la negociación política más allá de la acción militar.
No abordaré aquí en extenso los procesos de mediación civil, contención del conflicto y diálogo político inconcluso entre el Ejecutivo federal y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) sobre derechos y cultura indígena, ni la contra-reforma federal de 2001 al Artículo Segundo constitucional en materia de pueblos indígenas (de lo que se ha escrito abundantemente); sino para enfocarme en las negociaciones entre los gobernantes chiapanecos de las últimas dos administraciones y los grupos no zapatistas desplazados en aquella coyuntura y por la masacre de Acteal, que se han facilitado con la intervención de organizaciones no gubernamentales locales y organismos multilaterales.
Sin pretender un énfasis teórico-metodológico, tomo herramientas de la antropología jurídica aplicada para articular el recuento de estos procesos en Chiapas a la cuestión de los derechos colectivos territoriales de los pueblos indígenas en México, asignatura pendiente en nuestro Sistema Constitucional que los vulnera al despojo de sus tierras, territorios y recursos naturales, como al desplazamiento forzado de sus poblaciones. La oportunidad que abre la nueva ley chiapaneca en esta materia nos pone frente al derecho de las poblaciones y los pueblos a no ser desplazados, así como posibilita la exigibilidad de garantías y acciones de prevención al desplazamiento.
En un paralelismo que no parece fortuito, es relevante recordar la situación de violencia y conflicto armado en Guatemala entre 1979 y 1984, que llevó al desplazamiento masivo de población indígena, así como a la formación de campamentos con decenas de miles de refugiados en territorio fronterizo mexicano. En aquella coyuntura los acontecimientos exhibieron la omisión de nuestro Sistema Constitucional en materia de refugio de poblaciones que ingresan desde las fronteras internacionales.
Tal circunstancia obligó a instalar un proceso de concertación y diálogo entre el Gobierno de México, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR), la sociedad civil y los refugiados guatemaltecos; fue así que se generaron acuerdos y principios de política pública para la intervención y co-gestión interinstitucional como multilateral para su protección, con la consecuente reforma a la Ley de Población para reconocer este estatuto, regular la acción gubernamental y garantizar los derechos específicos de esos grupos.
El conflicto armado de 1994 se tornó un campo semántico que reduce retóricamente una diversidad de acontecimientos locales y regionales causales de diferentes tipos de desplazamiento, forzados por violencia generalizada, enfrentamientos en la invasión de predios por grupos antagónicos, militarización de territorios comunitarios, pérdida de garantías constitucionales, acciones paramilitares, así como por el control político-militar de los territorios zapatistas y la expulsión de los no-simpatizantes.
En esa coyuntura se produjo una catástrofe humanitaria, donde la movilización simultánea de otras organizaciones campesinas en la toma de tierras generó otro tipo de enfrentamientos violentos en todo el estado y nuevos desplazamientos; tal conflictividad llevó a una crisis de gobernabilidad, la estrategia de contención del conflicto se fijó en una lógica contrainsurgente dirigida a los grupos no militantes y no simpatizantes con el EZLN para evitar que se incorporaran al levantamiento.
En términos específicos del trabajo de intervención para la atención a los grupos desplazados de los diferentes procesos en curso, podemos distinguir en aquel momento dos perfiles excluyentes: i) la actuación de organizaciones de la sociedad civil, grupos eclesiales y organismos multilaterales humanitarios, para ubicar, registrar, documentar y responder a la contingencia con los grupos desplazados zapatistas; ii) las acciones gubernamentales para instalación de mesas de concertación agraria con organizaciones campesinas que reclamaban regularización de las tierras tomadas, así como el diálogo con finqueros y propietarios privados que demandaban la indemnización de sus predios invadidos, contexto en que se insertaron parcialmente los desplazados no zapatistas.
Es productivo para nuestro abordaje marcar que, otra escala de la estrategia de contención del levantamiento zapatista fue el manejo político-diplomático para impedir la internacionalización del conflicto armado y cancelar la posibilidad de que el EZLN fuera reconocido por el Sistema de las Naciones Unidas como fuerza beligerante; dos elementos siguen siendo determinantes en la suerte de los desplazados no zapatistas sin acceso a la justicia agraria: a) el armisticio que significó el “alto al fuego unilateral” del Gobierno, b) la amnistía decretada para la no persecución de los insurrectos. De esa manera, el gobierno mexicano pretendía posibilitar condiciones de negociación al mismo tiempo que circunscribía el conflicto armado como asunto interno invocando la soberanía nacional.
El manejo mediático oficial redujo el conflicto zapatista incluso como asunto local focalizado y fijó el cerco militar de la denominada Zona del Conflicto, lo que repercutió en el sub-registro e invisibilización de los desplazados que fueron expulsados de los ejidos declarados territorios autónomos bajo control del EZLN.
Con la política contrainsurgente se desplegó una estrategia prioritaria de atención a la demanda agraria, que requirió hacer excepciones a la luz de la reforma constitucional de 1992 al Artículo 27 y a la Legislación Agraria (que pusieron fin al reparto agrario y desprotegió la patrimonialidad colectiva de la tierra en ejidos y comunidades); de tal forma que, en Chiapas se mandató una política agraria diferencial que incluyó: i) nuevas dotaciones, ii) justicia agraria, iii) rezago agrario, iv) regularización de predios, v) fideicomisos para compra de tierras. Ese programa de compra de tierras implicó cuatro líneas de intervención: a) rentas compensatorias, b) concertación política con organizaciones campesinas, c) inversión productiva, d) condonación de intereses hipotecarios.
Se instaló la Mesa de Atención Agraria con las organizaciones campesinas articuladas en la Asamblea Estatal Democrática del Pueblo Chiapaneco (AEDPCh) en paralelo al desalojo con la fuerza pública de predios invadidos, lo que generó nuevos desplazamientos; sin embargo, ese marco de diálogo político bajo coerción no identificó en su agenda el asunto ni derivó criterios de intervención para la atención a los desplazados titulares de derechos agrarios que fueron despojados de sus tierras, aunque sí se indemnizó a los finqueros y propietarios privados invadidos.
No hay referencias de acciones gubernamentales dirigidas exprofeso a los grupos de familias desplazadas en las cabeceras municipales durante la contingencia humanitaria, con excepción del reparto de despensas por parte del DIF.
El devenir de los grupos desplazados desde aquella coyuntura resulta difuso a 18 años de distancia, existen numerosos recuentos parciales formulados por diversos actores que son cortes históricos y regionales difíciles de articular, las cifras son siempre especulares en su conjunto y resulta imposible la reconstrucción genealógica de muchos grupos: sus rutas de desplazamiento y diáspora, su composición variante en el número y permanencia de las familias agrupadas, la circunstancia de su descendencia, su capacidad de resiliencia, el recuento de defunciones.
La ruptura de los Diálogos de San Andrés en 1997 significó la no resolución del conflicto armado y creó una nueva coyuntura de ingobernabilidad en Chiapas, que al final de ese año quedó marcada por la masacre de Acteal en el municipio de Chenalhó, donde la acción paramilitar perpetrada provocó el desplazamiento de decenas de familias base de la organización social Las Abejas.
Estos otros desplazamientos forzados por violencia armada y violación de derechos humanos por acción y omisión de la autoridad del Estado, complejizaron la conflictividad social cuando se evidenció la persistencia de grupos armados irregulares que buscaban encubrirse como zapatistas disidentes, en una semántica contra-insurgente basada en el terror y la impunidad.

Conflicto armado interno y el Derecho Internacional Humanitario
El abordaje de los desplazamientos forzados por efecto de conflictos armados, está marcado en México por el levantamiento zapatista como referencia insoslayable; sin embargo, es necesario retomar los conceptos que nos ayuden a la reflexión sobre la justiciabilidad de derechos específicos de los desplazados en esa situación, de acuerdo al marco del Derecho Internacional Humanitario y no sólo respecto a los Principios Rectores para Desplazamientos Internos de Naciones Unidas.

Desde la definición de la Convención de Viena, las normas del Derecho Internacional Humanitario son aquellas aceptadas y reconocidas por la comunidad internacional, que no admiten acuerdo en contrario y que son obligatorias para los Estados. Esto es que, no están dirigidas a la protección de los derechos de los Estados, sino que preserva de los hechos y efectos de la guerra a la población civil no combatiente; tal que, determina deberes y obligaciones a los actores participantes en el enfrentamiento armado.
El bien jurídico a proteger lo constituyen las personas y los bienes que, en situación de conflicto armado, son afectadas por el desarrollo de los actos violentos y por ello afectadas en su dignidad humana.
La Convención de Ginebra distingue en sus Protocolos I (1949) y II (1977), los conflictos armados internacionales de los conflictos armados internos, en ambos casos se aboca a la protección de las víctimas.
En el caso de los conflictos armados internos, se establecen algunos criterios de aplicación: a) que ocurre al interior de las fronteras nacionales de un Estado; b) que existe un enfrentamiento violento entre las fuerzas armadas regulares del Estado y otras fuerzas o grupos armados y organizados, que pueden ser disidentes o insurrectos; c) que los grupos armados irregulares no reconocen al autoridad del Estado y están organizados bajo un mando; d) que ejercen el control suficiente de un territorio para concertar y sostener su acción militar.
También establece lo que no se puede considerar como ámbito de aplicación de este Protocolo, con referencia a tensiones, disturbios, motines y actos aislados de violencia de carácter interno.
Los juristas colombianos han llevado esta reflexión al contexto latinoamericano y postulan algunos elementos que nos aportan en esta reflexión: i) proponen distinguir entre los grupos armados que no reconocen la autoridad del Estado en la lógica del crimen organizado, de aquellos que se organizan para luchar contra la institucionalidad y cambiar el orden constitucional; ii) retoman el aspecto sobre el estatuto de fuerza beligerante, que en el marco del Protocolo II no cambia el estatuto jurídico de los combatientes como sujetos de derecho internacional, por lo que en caso de captura pueden ser procesados por violación de la legislación interna y no se constituyen en prisioneros de guerra; iii) llaman la atención acerca de que, los Estados tienden a negar la situación de conflicto armado interno aunque el Derecho Internacional Humanitario trasciende esta voluntad política.
En tal perspectiva, sería el Poder Judicial y no el Ejecutivo la autoridad que puede interpretar una situación de conflicto armado, desde una perspectiva de hacer valer el Estado de Derecho en concordancia con el Derecho Internacional Humanitario; sin embargo, esta condición para garantizar la seguridad jurídica de los desplazados por esta causa, requiere de la independencia y autonomía de esta autoridad jurisdiccional y evitar la politización de la justicia.
El escenario en México es contrario a estos supuestos. Retomo aquí la coyuntura que crea la demanda contra el Presidente de la República por la ciudadanía mexicana ante la Corte Penal Internacional, justamente por crímenes de lesa humanidad en su “guerra contra el crimen organizado”.
Cuando hablamos de proteger y defender los derechos de los desplazados, cuando se trata de aquellos que son víctimas civiles de un conflicto armado estamos ante una doble ignorancia y omisión del sistema de justicia mexicano.
Retomando el conflicto armado como concepto, podemos agregar a nuestra reflexión aquellos factores que se interrelacionan para su reproducción y escalamiento y lo territorializan: a) aquellas ideas políticas, religiosas o ideológicas que justifican la violencia; b) las condiciones de desigualdad, marginación o vulnerabilidad económica, política, social y/o cultural; c) la posible intervención de poderes fácticos o intereses particulares; d) la pugna por el control de tierras, recursos naturales y vías de comunicación.
Otro plano del conflicto armado que se debe considerar aquí es que, en cada caso hay un proceso socio-histórico concreto, donde el escalamiento de hostilidades y los hechos de guerra se correlacionan con acciones u omisiones de las partes respecto a las condiciones de paz precedentes y la prevención del conflicto pre-bélico, así como con el posible alto al fuego, la posterior gestión política y jurídica del conflicto y la tensión potencial subyacente.
En el horizonte derivado del levantamiento zapatista, las condiciones de violencia generalizada, violación de derechos y escalamiento al conflicto armado, al interior de las comunidades indígenas campesinas dieron lugar al desplazamiento forzado de miles de familias de sus lugares de origen o residencia, haciendo imposible la reconciliación para su retorno voluntario y pacífico sin una perspectiva institucional para prevención de la violencia.
Cabe hacer referencia a la formación de los núcleos agrarios ejidales en los territorios del conflicto armado y de las organizaciones campesinas que tomaron esas tierras como parte de un movimiento agrarista de mayor envergadura en el transcurso de la década de 1970-1980. Durante los siguientes 20 años se entreveraron diversos factores de transformación social, política y económica en el seno de las comunidades indígenas en general y de estas en particular; se generaron así tensiones que segmentaron a las familias y desactivaron los sistemas normativos de la organización comunitaria, principalmente faccionalismos por filiación religiosa o adscripción partidista, siempre articulados a disputas agrarias.
Al final de 1993, estas comunidades se polarizaron en torno al levantamiento y se produjo la ruptura irreconciliable entre los que tomaron las armas y los que no. En este caso, una parte de las comunidades se constituyeron en grupo armado, la otra devino víctima de la violencia armada.
La contingencia humanitaria movilizó esfuerzos y recursos públicos y de la cooperación civil nacional e internacional, para la contención de la violencia y protección a la integridad de la población afectada; sin embargo, la amnistía decretada como garantía para los procesos del diálogo (roto), creó una situación que escindió las estrategias de intervención humanitaria restringiendo la actuación de los actores civiles y multilaterales a los territorios zapatistas. En este escenario, los grupos desplazados por los zapatistas de sus territorios quedaron en estado de indefensión e inseguridad jurídica, violentándose con ello los principios del Derecho Internacional Humanitario.
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