Bibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia






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títuloBibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia
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RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

SUMARIO: 34. Principios generales.   35. Lo atinente a la ciencia de la administración.   36. Relaciones con otras ramas del derecho. a) Constitucional.   37. b) Político.   38. c) Internacional.   39. d) Penal.   40. e) Financiero.   41. f) Procesal.   42. g) Municipal.   43. h) Civil.   44. i) Comercial.   45. j) Marítimo.   46. k) Aeronáutico.   47. l) Industrial.   48. m) Minería.   49. n) Eclesiástico.   49 bis. ñ) Militar.   50. Relaciones con ciencias no jurídicas. a) Moral.   51. b) Sociología.   52. c) Economía Política.   53. d) Estadística.

34. En parágrafos precedentes quedó expresado que el derecho administrativo es un conjunto de principios y de normas que tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, como así la regulación de todas las relaciones a que da lugar la actividad administrativa (nº 32). Siendo tan vasto el ámbito de vigencia del derecho administrativo, resulta comprensible su vinculación o relación no sólo con otras ramas del derecho, sino también con ciencias no jurídicas. Todo esto quedará de manifiesto al considerar en particular las expresadas relaciones.

Aparte de lo expresado, cabe recordar que, como bien se ha dicho, "la exposición de toda ciencia especializada requiere necesariamente ser considerada en relación con las demás ciencias, por cuanto no es posible separar en absoluto una disciplina particular de la plenitud de los conocimientos humanos, en virtud de la solidaridad de los mismos" (260) .

35. Dados los dispares aspectos que ofrecen el derecho administrativo y la llamada ciencia de la administración, los autores se plantean acerca de ello dos cuestiones fundamentales: 1) la ciencia de la administración ¿es una ciencia autónoma, separada, por lo tanto, del derecho administrativo?; 2) ¿qué tipo de relaciones existen entre ambos? (261) .

La "autonomía" de la ciencia de la administración es cuestión muy controvertida (262) . Para establecerla, los autores que la auspician invocan diversos criterios que tienden a fundar las diferencias entre ciencia de la administración y derecho administrativo (263) . Ciertamente, esas diferencias existen teóricamente, pero, respecto a la llamada "ciencia de la administración", no alcanzan a constituir un sistema que permita afirmar su "autonomía"; menos aún alcanzan a integrar una "ciencia".

Son varios los puntos de vista de acuerdo a los cuales se ha pretendido diferenciar la ciencia de la administración del derecho administrativo:

a) Un primer sistema establece la distinción basada en lo legal y en lo científico. El derecho administrativo tendría por objeto propio el estudio de la legislación administrativa, dejando para la ciencia de la administración el de los principios y normas racionales. Esta concepción fue rechazada: el derecho administrativo no puede reducirse al mero comentario de leyes positivas, ni puede constituir una labor meramente exegética. El derecho tiene que ser concebido como ciencia y como legislación, sin ser posible científicamente analizarlo bajo el solo aspecto de la ley positiva (264) .

b) Un segundo sistema distinguía los elementos "organización" y "acción". Lo auspició Ferraris en Italia. La ciencia que se ocupa de la organización se llama derecho administrativo; la que se ocupa de la acción denomínase ciencia de la administración. En el planteo de su teoría Ferraris tuvo presente la clasificación tripartita justinianea de personas, cosas y acciones: consideró que el estudio de las personas y acciones corresponde al derecho administrativo, y el de las cosas a la ciencia de la administración.

Este criterio fue criticado. La organización administrativa, por sí sola, no puede constituir una ciencia propia: únicamente podría constituir la propedéutica del derecho administrativo, en cuanto la organización es antecedente de la acción (265) .

Dentro mismo de la doctrina de Ferraris hay un segundo elemento que complementa el anterior. Dada la doble actividad que el Estado desarrolla para el cumplimiento de sus fines  la jurídica y la social , dicho autor habla de dos disciplinas científicas distintas: el derecho administrativo, para la primera, y la ciencia de la administración para la otra. De modo que, en definitiva, para Ferraris el derecho administrativo estudiaría la organización administrativa  cosa jurídica , más la función del Estado en su actividad tutelar del derecho, al paso que la ciencia de la administración consideraría la cosa, la materia, la acción positiva y directa del Estado en el orden social (266) . Es extensible a este aspecto de la doctrina de Ferraris, la crítica hecha a su primitiva concepción.

c) Un tercer criterio considera a la ciencia de la administración como ciencia política. Es el sustentado, entre otros, por D´Alessio (267) , y en nuestro país por Bielsa (268) y Villegas Basavilbaso (269) . Los sostenedores de esta posición consideran a la ciencia de la administración como una parte de la ciencia política, limitada a la eficiencia y moral administrativas. Uno de los autores precedentemente citados establece en la siguiente forma las diferencias entre la ciencia política, la ciencia de la administración y el derecho administrativo: "la política señala los fines (concretados en aspiraciones y necesidades colectivas y del Estado como tal); la ciencia de la administración señala la forma, modos y medios (de actividad) que la Administración Pública debe emplear para mejor alcanzar tales finalidades; el derecho administrativo fórmase del conjunto de principios jurídicos (de derecho público) que regulan, en su aplicación concreta esos modos o medios (la actividad en suma) por los cuales el Estado realiza los fines que la política traza" (270) . Agrega este autor que la "eficacia" de la acción administrativa demostró bien pronto que era necesaria una nueva disciplina, y esa disciplina es la ciencia de la administración, no concebida como ciencia jurídica, sino como ciencia política especial; no de gobierno general del Estado, sino de buen gobierno de la Administración Pública (271) .

Conocidos los criterios que anteceden, cuadra preguntar: con relación al derecho administrativo ¿existe realmente una "ciencia" de la administración, que guarde "autonomía" respecto a aquél? A pesar de los interesantes y sugestivos puntos de vista expuestos para fundar la tesis afirmativa, estimo que la llamada "ciencia" de la administración no es tal, ni tiene "autonomía" alguna frente al derecho administrativo, del cual constituye un mero capítulo. "Ciencia se denomina un sistema de principios, de normas, que regulan un determinado fenómeno; en cambio, la pretendida ciencia de la administración se fundaría sobre un principio único: el del mínimo medio o del mínimo esfuerzo para conseguir un resultado útil, y esto es demasiado simple para servir de base a una construcción científica, aparte de que el llevarlo a la práctica depende en gran parte de las aptitudes individuales. En este sentido se trata, en suma, más de un arte de gobierno  obtenido de las enseñanzas prácticas basadas en los resultados de las diversas ciencias técnicas  que de un sistema de normas" (272) . No resulta conforme al criterio con que debe individualizarse una ciencia, dividir el estudio de los principios jurídicos que regulan la administración pública, contraponiendo a su actividad llamada jurídica, la actividad social  en la que el elemento jurídico sería casi accesorio , ni introducir en el estudio del derecho administrativo, que abraza ambas actividades, nociones propias de otras ciencias, que desvirtuarían y desnaturalizarían las nociones jurídicas (273) . Por ello pudo decir García Oviedo: "Habrá problemas administrativos, pero no una ciencia de la administración propiamente dicha" (274) . Sólo por comodidad de expresión o lenguaje podrá hablarse de "ciencia de la administración", entendiendo abarcar con ello diversas nociones o conocimientos que, por razones didácticas o prácticas, convendrá tener presentes en este orden de actividades (275) .

No creo que la "eficacia" de la acción administrativa, para lograrse, requiera  como se pretende  una nueva disciplina: la ciencia de la administración. Como acertadamente lo expresó Vitta, la obtención de tal "eficacia" depende en gran parte de las aptitudes individuales (de los funcionarios o empleados). Por ello estimo que la referida "eficacia" ha de lograrse, no a través de la "ciencia de la administración", sino mediante la acción de las escuelas de capacitación de funcionarios y empleados, a los que últimamente se les está dando la importancia que realmente tienen, y mediante el buen criterio de los hombres de gobierno que, conforme lo establece el precepto constitucional (artículo 16 ), sólo deben integrar los altos cargos públicos con personas "idóneas", de criterio amplio, sensato y ágil.

Después de todo lo expuesto ¿qué decir de las "relaciones" entre el derecho administrativo y la ciencia de la administración? Para quienes aceptan la existencia de una "ciencia" de la administración, con "autonomía" respecto al derecho administrativo, dichas relaciones existen; pero estiman que éstas no son de subordinación ni de continuidad (276) : serían de "coordinación". En cambio, para quienes no admitimos la existencia de una "ciencia" de la administración, ni que ésta sea "autónoma" respecto al derecho administrativo, del cual forma un capítulo, esas relaciones "no" existen: sería inconcebible que una misma rama del derecho tenga relaciones consigo misma. La ciencia de la administración es parte del derecho administrativo, y el derecho administrativo no puede tener relaciones consigo mismo.

36. Relaciones con otras ramas del derecho.

a) Constitucional.

Del indisoluble y estrecho nexo que une a la Constitución con la Administración surge el apretado vínculo que existe entre el derecho constitucional y el derecho administrativo, al extremo de que algunos autores sostienen que la separación entre una y otra disciplina es más artificiosa que real (277) , siendo a veces difícil establecer dónde termina el derecho constitucional y dónde comienza el derecho administrativo (278) .

El derecho constitucional es la parte general y fundamental del derecho público: es el tronco del cual parten las ramas. Siendo el derecho administrativo una de estas ramas, resulta aceptable y comprensible la vieja expresión de Pellegrino Rossi, acerca de que el derecho administrativo tiene los encabezamientos de sus capítulos ("ses tˆtes de chapitres") en el derecho constitucional (279) .

El derecho constitucional y el derecho administrativo se relacionan por un vínculo muy similar al existente entre el derecho propiamente dicho (derecho substantivo) y la ley de procedimiento (280) . De ahí que se haya expresado que el derecho administrativo es el derecho procesal del derecho constitucional, con lo que quiere expresarse una vez más que si Constitución equivale a estructura, Administración supone actividad teleológica, "acción" en suma (281) .

De lo expuesto dedúcese que las relaciones que el derecho administrativo tiene con el derecho constitucional son de "dependencia", tanto más cuanto toda la actividad jurídica de la administración pública, en última instancia, encuentra sus limitaciones en la Constitución (282) .

37. b) Político. En el derecho político se estudia la organización fundamental del Estado considerado en su unidad; en el derecho administrativo se estudia esa organización en toda la variedad de sus órganos: administración central, activa, consultiva, deliberante, administración local. Mientras en lo político se busca constituir el Estado para que pueda realizar los fines que se le asignan, en lo administrativo se busca la actuación del Estado para cumplir los fines (283) .

La concepción "objetiva" de la Administración, aceptada en esta obra (nº 11), y la identidad del objeto común en ambas disciplinas, el Estado, hace que las relaciones entre el derecho político y el derecho administrativo sean íntimas (284) .

38. c) Internacional. La actividad "administrativa" del Estado no sólo puede cumplirse dentro de sus propias fronteras territoriales, sino también fuera de ellas. A su vez, esto último puede ocurrir en dos formas distintas: a) requiriendo la intervención o colaboración de otro Estado; b) sin requerir tal colaboración, o sea valiéndose de sus propios órganos (embajadas, consulados, etc.) acreditados en el exterior.

La actividad "administrativa" desarrollada extraterritorialmente con el concurso o colaboración de otro Estado no forma parte del derecho administrativo, sino del derecho internacional público (285) , y ahí debe ser estudiada.

En cambio, la actividad "administrativa" desplegada fuera de las fronteras territoriales, pero sin requerir el concurso o la colaboración de otro Estado, sino utilizando organismos propios acreditados en el exterior (embajadas, consulados, etc.), sigue perteneciendo al derecho administrativo. No se olvide que las representaciones diplomáticas suponen una prolongación del territorio del Estado a que pertenecen (286) . A lo sumo trataríase de una rama especial del derecho administrativo: el "derecho administrativo internacional", pero perteneciente al derecho administrativo (287) .

De todo esto resulta que las normas o principios que regulan la actividad administrativa comprendida en el derecho internacional público, guardan una íntima conexión o vinculación con el derecho administrativo propiamente dicho, ya que muchos "principios" de éste han de hallar aplicación en tales supuestos (288) , aparte de que el derecho administrativo puede obtener  y obtiene  del derecho internacional público los medios prácticos para concretar los respectivos problemas (congresos, conferencias, organismos, etc.) (289) . Como advierte Mayer, todas estas vinculaciones influyen en la formación y aplicación del derecho administrativo (290) , resultando de ahí otras tantas "relaciones" entre ambas ramas del derecho.

39. d) Penal. El derecho penal substantivo tiene evidentes relaciones con el derecho administrativo. Dichas relaciones se refieren, en parte, al "objeto"  que puede ser común a ambas disciplinas  contemplado o protegido por la norma penal (verbigracia, delitos contra la Administración Pública), y en parte a la aplicación extensiva  sea por analogía (291) , sea de lege ferenda  de las disposiciones del Código Penal y de los principios del derecho penal en supuestos de derecho administrativo (292) .

Entre estos últimos supuestos quedan comprendidos no sólo las leyes sobre "faltas" (legislación esencialmente "local") (293) , sino también los aspectos del derecho disciplinario militar no contemplados expresa o implícitamente por el llamado código de "justicia" militar o por el reglamento para los tribunales y comisiones de honor de las fuerzas armadas. Sobre este punto volveré a ocuparme al tratar del órgano "castrense" (nº 184).

Muchos principios inconcusos en derecho penal substantivo son de estricta aplicación en el llamado "derecho penal administrativo"; verbigracia: nullum crimen, nulla poena sine lege (294) .

Igualmente vincúlase el derecho penal substantivo con el derecho penal administrativo en lo atinente al régimen "penitenciario", que requiere toda una serie de funciones administrativas para la ejecución de las penas (295) . Las cárceles integran la Administración Pública (296) .

En dos palabras: salvo las modalidades propias o particulares del ilícito administrativo con relación al ilícito penal, el derecho penal administrativo (constituido por las penas de policía y por las penas disciplinarias) se nutre, en subsidio, de los principios del derecho penal substantivo (297) .

En cuanto a la existencia de un "derecho penal administrativo", independiente del derecho penal substantivo, las opiniones no son concordantes (298) . Preténdese distinguir el delito penal del delito administrativo por la diversa fisonomía que presentan ambos hechos ilícitos, concepto que, entre nosotros, se estima reafirmado con el derecho de las provincias a dictarse leyes de policía en la órbita de sus atribuciones propias, normas que se juzgan extrañas al derecho penal (299) . ¿Existe un derecho penal administrativo, independiente del derecho penal substantivo? A pesar de las agudas y respetables observaciones hechas por los partidarios de un derecho penal administrativo, por las consideraciones que dejo expresadas precedentemente (texto y notas), estimo que el llamado "derecho penal administrativo" no sale del ámbito del derecho penal substantivo, cuya esencia aparece también en aquél (300) . La potestad jurisdiccional de las provincias para legislar sobre faltas y contravenciones  contenido esencial del derecho penal administrativo  no altera la substancia de la materia, como tampoco se alteraría la substancia del derecho penal substantivo si su legislación estuviere atribuida a las provincias.

40. e) Financiero. Acerca de la "autonomía" del derecho financiero, una de cuyas ramas es el derecho tributario o fiscal, hay disensiones en la doctrina. Si bien existen quienes no admiten su autonomía conceptual, su autonomía científica (301) , la doctrina predominante la acepta (302) . ¿Qué relaciones existen entre el derecho financiero y el derecho administrativo?

Entre ambos derechos existen relaciones inmediatas y contiguas. Los órganos y la forma de aplicación de las normas financieras son substancialmente administrativos. Igual cosa cuadra decir del régimen de los "recursos" o medios de impugnación de los actos dictados por los órganos financieros (303) .

Pero disiento con Giuliani Fonrouge en cuanto éste sostiene la precedencia, en el tiempo, del derecho financiero con relación al derecho administrativo. Para ello invoca estudios realizados sobre la actividad tributaria de los griegos y de los romanos (304) . Históricamente, aun en las sociedades primitivas siempre existió una originaria "administración". Si en la época a que alude Giuliani Fonrouge no existía "derecho administrativo", tampoco había "derecho financiero". La existencia de este último a través del cobro de tributos, requería la existencia de una "administración" encargada de percibirlos, y en sus orígenes el derecho financiero no podía pretender la "autonomía" que recién hoy se le reconoce con relación al derecho administrativo (305) . A esa administración "primitiva" y "rudimentaria" habrá correspondido un "derecho administrativo" también rudimentario y primitivo  un derecho administrativo incipiente , pero derecho administrativo al fin de cuentas, pues, como bien lo advierte Fernández de Velasco Calvo, "toda actividad administrativa implica la de un derecho administrativo" (306) . Lo indudable es que, si en la época a que alude Giuliani Fonrouge no había "derecho administrativo", tampoco había "derecho financiero" (307) .

41. f) Procesal. Las relaciones entre el derecho administrativo y el derecho procesal son obvias.

En ejercicio de la actividad "jurisdiccional" (308) , la Administración tiene que aplicar muchos principios, y también normas, de manifiesta substancia procesal. De ahí una estrecha vinculación entre esos derechos. Con razón pudo decirse que mientras más extensa sea la función jurisdiccional reconocida a la Administración, más íntima será la unión de una parte del derecho administrativo con el procesal (309) .

Además, el llamado procedimiento "contenciosoadministrativo", que para un sector de la doctrina no forma parte del derecho administrativo, sino del derecho procesal, está determinado por normas y principios típicamente "procesales", derivando de ahí otra estrecha vinculación entre el derecho administrativo y el derecho procesal. Aparte de ello, muchos códigos sobre procedimiento contenciosoadministrativo establecen expresamente la subsidiaria aplicación de muchas normas o principios del código de procedimiento civil vigente en el lugar.

Finalmente, al margen de la función "jurisdiccional" de la Administración, y al margen del procedimiento "contenciosoadministrativo", dentro del mero "procedimiento" administrativo muchas veces las situaciones que se plantean pueden hallar y hallan solución recurriendo a las normas o a los principios de derecho procesal, que cumple así una función praeter legem (310) . Es lo ocurrido, por ejemplo, con el recurso de "revisión" contenido en la hoy derogada ley federal de procedimientos, nº 50, artículo 241, que, de acuerdo a lo aceptado reiteradamente por la Procuración del Tesoro de la Nación, se aplicó analógicamente en el trámite del recurso jerárquico (ver nº 279) (311) .

42. g) Municipal. El derecho administrativo no tiene "relaciones" con el llamado derecho municipal. Este último no es otra cosa que una sección del derecho administrativo aplicable en la esfera comunal; a lo sumo constituye una rama del derecho administrativo que rige en el ámbito comunal. Todo el derecho "municipal" es de substancia administrativa. Pero el derecho municipal no es una rama autónoma respecto al derecho administrativo; es sólo una parte de este último (312) . Perteneciendo al derecho administrativo, va de suyo que no puede decirse que el derecho municipal tenga "relaciones" con aquél, pues, como ya quedó expresado en un parágrafo precedente, una rama del derecho no puede mantener relaciones consigo misma. Trátase del propio derecho administrativo en su aplicación específica a las actividades y relaciones comunales.

43. h) Civil. El derecho civil y, más propiamente, el derecho privado, difiere del derecho administrativo. Ambos están constituidos por normas de distinta estructura: el derecho privado por normas que se caracterizan por la idea de "coordinación" (coordinación de los ciudadanos), mientras que el derecho administrativo hállase constituido por normas caracterizadas por la idea de "subordinación" (subordina los individuos a la Administración) (313) . Ambos derechos tienen finalidades diferentes, determinadas por sus diferentes objetivos: el fin primario del Código Civil es la fijación de reglas aplicables a relaciones privadas (314) , en tanto que la finalidad esencial del derecho administrativo es la regulación de intereses públicos. El derecho administrativo presupone, pues, partes desiguales (315) , en tanto que el derecho civil las presupone iguales. En suma: en el derecho civil se trata de fijar los límites del poder jurídico recíproco de los individuos entre ellos; en cambio, en el derecho administrativo los derechos individuales no desempeñan sino un papel accesorio. Lo esencial es el poder público, y el modo de su acción hállase determinado por el derecho público (316) .

No obstante las diferencias expuestas, entre el derecho administrativo y el derecho civil existen obvias "relaciones", que se producen por la consideración de ciertos institutos que interesan a ambos derechos, de lo cual me ocuparé luego. Trátase de relaciones de contacto, de continuidad (317) .

Asimismo, dichas "relaciones" se producen por la aplicación, en derecho administrativo, de normas y principios contenidos en el derecho civil a través del Código Civil. Hay dos maneras de utilizar en derecho administrativo las normas y principios del derecho civil. Una consiste en recurrir a la analogía o a los principios generales del derecho; la otra consiste en considerar determinadas normas del derecho civil como expresión de una norma jurídica general y, por tanto, no limitada al derecho civil y válida directamente para el derecho administrativo. En este último caso no se trata de una integración de normas, sino de una aplicación directa de normas jurídicas, que en su conjunto pertenecen a la llamada parte general del derecho (318) .

Del mismo modo, existen "relaciones" entre el derecho administrativo y el derecho civil cuando la Administración (lato sensu "Estado") desenvuelve su actividad en el campo del derecho privado, sirviéndose para ello de los mismos medios jurídicos que el Código Civil ha puesto a disposición de las personas privadas o particulares. En estos supuestos la Administración obra como simple sujeto de derecho privado (319) .

En concordancia con lo que queda dicho, nuestra doctrina establece que las disposiciones del título preliminar del Código Civil son de aplicación tanto en el derecho privado como en el derecho público, por corresponder en general a todas las ramas del derecho, rigiendo para todo el ordenamiento jurídico positivo (320) .

El carácter subsidiario del derecho civil en derecho administrativo lo ha reconocido reiteradamente nuestra Corte Suprema de Justicia (321) . Por supuesto, tratábase de situaciones que trasuntaban identidad conceptual (322) . No obstante, hay quien niega que, en caso de laguna del ordenamiento administrativo, el derecho civil tenga carácter supletorio general; afirma que en tal caso son los principios generales del mismo ordenamiento administrativo los que deben figurar como supletorios (323) . Pienso que esta última posición obedece a un planteamiento equivocado. Es evidente que cuando se habla de que el derecho civil es de aplicación subsidiaria en derecho administrativo, se parte del supuesto de que la cuestión no puede ser resuelta por los datos o materiales propios del derecho administrativo; pero cuando la solución puede hallarse en los "principios generales del mismo ordenamiento administrativo", va de suyo que el derecho civil nada tiene que hacer en tal caso, ya que el derecho administrativo no ha menester, entonces, de su aplicación subsidiaria. Esto último sólo y únicamente procede ante la falta total de normas o principios administrativos de posible aplicación en la especie (324) .

Entre los puntos en que, por contacto o continuidad, existen concretas relaciones entre el derecho administrativo y el derecho civil, pueden mencionarse:

Capacidad de las personas individuales.

El individuo, considerado como "administrado", entra en relación con la Administración Pública sobre la base de la capacidad que le reconoce o asigna el derecho privado. El "administrado" y la persona individual del derecho privado constituyen un mismo y único sujeto que actúa en dos campos distintos: el del derecho público y el del derecho privado. Pero en ambos casos el sujeto es el mismo. De modo que para saber si una persona es capaz en derecho administrativo, hay que atenerse esencialmente a los datos que al respecto suministra el derecho privado. Sólo un texto legal expreso puede modificar o alterar tal situación. La titularidad de potestades y derechos del administrado frente a la Administración Pública "no" es consecuencia de una aptitud jurídica o capacidad distinta de la jurídicoprivada. Las variantes que puedan presentarse en cuanto a condiciones o requisitos para que el administrado pueda actuar en determinados asuntos de derecho administrativo se presentan, también, en el derecho privado, donde según de qué acto o contrato se trate, así serán las condiciones o requisitos específicos que el individuo debe reunir. Con respecto al derecho administrativo, todo se reduce a una adaptación de la teoría privatística referente a la capacidad. Cuando se considera al hombre como "administrado", se lo toma, pues, sobre el presupuesto de un status básico: el determinado por la capacidad que le asigna el derecho privado. Las modificaciones o alteraciones a ese status básico sólo son contingencias que no alteran el principio general.

De lo dicho despréndese la obvia vinculación existente entre el derecho administrativo y el derecho civil en materia de capacidad de las personas individuales (325) .

Capacidad de las personas jurídicas.

En el comienzo de la existencia de las personas jurídicas de existencia posible (Código Civil, artículo 33 , inciso 5º), aparte del eventual supuesto de creación de ellas por el legislador, tiene o puede tener decisiva influencia el órgano ejecutivo de gobierno (Código Civil, artículo 45 ), ya que deben o pueden ser "autorizadas" por éste mediante el respectivo decreto. Lo mismo acaece en materia de extinción de esas personas jurídicas (Código Civil, artículo 48 ).

También se vincula el derecho civil con el derecho administrativo en lo atinente a la clasificación de las personas jurídicas, pues el Código Civil, artículo 33 , en su actual redacción considera personas jurídicas "públicas" al Estado Nacional, las provincias, las municipalidades y las entidades autárquicas. Pero esta nueva clasificación de las personas jurídicas es objetable, porque es incompleta. Véase el nº 100, in fine.

Actos jurídicos.

Con las salvedades propias exigidas por la índole de la actividad de la Administración Pública, la doctrina admite que las normas y principios del Código Civil respecto a "actos jurídicos", se extiendan supletoria o subsidiariamente a los actos administrativos individuales (326) . A igual conclusión ha llegado nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación (327) .

Dominio público y privado del Estado.

El Código Civil establece qué bienes pertenecen al dominio público y cuáles al dominio privado del Estado. Establecer eso, que substancialmente significa establecer la condición legal o jurídica de las cosas, constituye una cuestión esencialmente "civil", no una cuestión "administrativa". Pero una vez establecido, el dominio público constituye una institución de derecho administrativo (328) . De ahí surge una obvia relación entre el derecho civil y el administrativo, lo que es tanto más exacto en un país del régimen jurídico político del nuestro.

Expropiación. Ocupación temporánea.

Nuestros tratadistas, al mencionar los puntos de contacto entre el Código Civil y el derecho administrativo, hacen referencia a la "expropiación", que el Código Civil contempla en su artículo 2511 .

Si bien hasta hace pocos años la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y algún tratadista nacional, consideraban a la expropiación como un instituto mixto, de derecho público en su primera etapa y de derecho privado en su segunda etapa, o sea en la referente a la "indemnización", actualmente los criterios han cambiado: tanto para el alto Tribunal, como para la doctrina dominante, la expropiación es un instituto de naturaleza homogénea, esencialmente "publicística" en sus dos etapas (329) . Siendo así, va de suyo que la referencia a la "expropiación" en el Código Civil  derecho privado  no se justifica. Todo lo atinente a la expropiación es extraño al derecho civil: pertenece exclusivamente al derecho administrativo (330) . La errónea ubicación de una norma no altera la substancia de la materia legislada. A lo sumo, y dado el alabable tenor del expresado artículo 2511 , éste podría servir como expresión del criterio jurídico a seguirse en materia de indemnización por razones de expropiación (331) .

Algo similar corresponde decir respecto a la "ocupación temporánea", instituto contemplado en el artículo 2512 del Código Civil. Tratándose de una "limitación" a la propiedad privada en interés público, su tratamiento no le corresponde al derecho civil, sino al derecho administrativo. En el estado actual de las cosas, el Código Civil está contemplando un instituto ajeno a su ámbito (332) .

Compensación.

De acuerdo al artículo 823 , inciso 1º del Código Civil, las deudas y créditos entre particulares y el Estado no son compensables en los casos siguientes: a) cuando las deudas de los particulares provinieren de remates de cosas del Estado; b) cuando provinieren de rentas fiscales; c) cuando proviniesen de contribuciones directas o indirectas o de pagos que deban hacerse en las aduanas. En tales supuestos el Estado actúa en el campo del derecho público; esto, y el destino de esos créditos a fines de utilidad pública, justifica que en esas especies no se admita la compensación.

Pero cuando se trate de créditos contra el Estado provenientes de actos jurídicos que éste realice actuando en el campo de derecho privado, la compensación es admitida por la ley civil respecto a las deudas de los particulares. Para esto es menester que las deudas y créditos correspondan al mismo departamento o ministerio, o que los créditos de los particulares no estén comprendidos en una consolidación de los mismos dispuesta por la ley (Código Civil, artículo 823 , incisos 2º y 3º). Razones de contabilidad explican la primera de estas excepciones; la segunda porque en virtud de la consolidación de los créditos contra el Estado éstos han dejado de ser inmediatamente exigibles (333) .

Cesión de créditos.

El artículo 1443 del Código Civil prohíbe toda cesión a los ministros del Estado, gobernadores de provincia, empleados municipales, de créditos contra la Nación, o contra cualquier establecimiento público, corporación civil o religiosa; asimismo prohíbe toda cesión de créditos contra la provincia en que los gobernadores actuasen, o de créditos contra las municipalidades a los empleados en ellas. La ratio juris de tal prohibición obedece a motivos de ética administrativa.

Cesión de pensiones.

El artículo 1449 del Código Civil prohíbe la cesión de montepíos, pensiones militares o civiles, o las que resulten de reformas civiles o militares, con la sola excepción de aquella parte que por disposición de la ley pueda ser embargada para satisfacer obligaciones (334) . La razón determinante de esta prohibición consiste en tratar de que las jubilaciones y pensiones cumplan el fin "alimentario" que las informa.

Locación de cosas.

De acuerdo al artículo 1502 del Código Civil, los arrendamientos de bienes nacionales, provinciales o municipales, o bienes de corporaciones o de establecimientos públicos (335) , serán juzgados por las disposiciones del derecho administrativo y sólo en subsidio por las del expresado Código. En este texto se trata, o por lo menos quedan también comprendidos en él, de los bienes del dominio público (336) .

Como ya lo advertí en otra oportunidad, la locación o el arrendamiento  figuras típicas del derecho privado  no son formas jurídicas adecuadas para atribuir y regular el uso de las dependencias del dominio público. Por ello estimo que, en todo lo no previsto, para resolver las cuestiones que se susciten en los pretendidos "arrendamientos" o "locaciones" de bienes dominicales, deberán aplicarse los respectivos principios del "permiso" o de la "concesión" de uso, según los casos, y de ningún modo las normas del Código Civil (337) . Por lo demás, correspondiendo la regulación del uso de los bienes públicos al derecho administrativo exclusivamente, y siendo éste un derecho "local" o "provincial", el legislador nacional carece de imperio para disponer que, en tales hipótesis, en subsidio se aplicarán las disposiciones del Código Civil. Excepcionalmente esto último podría ocurrir respecto a bienes públicos ubicados en jurisdicción nacional.

10º Limitaciones al dominio privado por causa de interés público.

El artículo 2611 del Código Civil contiene una regla fundamental que, por su índole, aunque el Código no la contuviere regiría igualmente; su fundamento es de origen constitucional (artículos 104 (338) y 105 (339) de la Constitución): pertenece a la serie de poderes reservados por las provincias y no delegados por éstas a la Nación. Dice aquel texto: "Las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público, son regidas por el derecho administrativo". Así es en efecto: trátase de una materia "administrativa" típica.

El expresado artículo 2611 implica, primordialmente, un deslinde de competencias entre las provincias y la Nación. No se trata, entonces, de un punto de contacto entre el derecho civil y el derecho administrativo.

11º Régimen de los privilegios.

Es materia propia del derecho privado ("civil", en la especie) legislar en materia de privilegios, estableciendo el derecho con que un acreedor ha de ser pagado con preferencia a otro acreedor. El artículo 3879 del Código Civil se ocupa de esta materia. En lo que al Estado respecta, le atribuye un privilegio general sobre los bienes del deudor, para cubrir los créditos por impuestos, sean directos o indirectos. Es éste un punto de contacto entre el derecho civil y el derecho público. Si bien la generalidad de los autores circunscribe ese contacto al derecho civil con el derecho "administrativo", resulta más acertado establecerlo entre el derecho civil y el "financiero", dada la autonomía reconocida a éste.

44. i) Comercial. El derecho comercial es una rama del derecho privado, en varios de cuyos aspectos tiene una influencia decisiva el derecho público a través de normas administrativas. De ahí la vinculación entre el derecho comercial y el derecho administrativo. Baste recordar, a estos efectos: a) la injerencia estatal para evitar la ilícita elevación de precios en contra de los administrados, es decir en perjuicio del público; b) la intervención del Estado para evitar formas o modos de ventas que impliquen actos tendientes a lograr una elevación indebida de precios (verbigracia, prohibición de vender frutas a tanto por kilogramo y no a tanto por docena); c) hay instituciones de derecho comercial, como el transporte, cuya vinculación con el derecho administrativo es obvia, pues generalmente trátase de actividades cuyo ejercicio requiere una previa autorización administrativa (concesión de servicio público); d) en materia de seguros y bancos el contralor estatal, con sobrada razón, es riguroso y constante (340) .

La actividad del comerciante, especialmente la del que se dedica al tráfico de artículos de primera necesidad (alimentos, medicamentos, etc.), tiene una substancia tal que trasciende lo meramente "privado" para penetrar en lo "social", saliendo así del estricto ámbito del derecho "privado" para ubicarse en una zona francamente regulada por el derecho público. En muchos casos hallamos que la actividad del comerciante implica un verdadero servicio público impropio; es lo que ocurre con los farmacéuticos y aun con los titulares de casas de venta de artículos alimenticios  de primera necesidad  al por menor. En ambos supuestos trátase de actividades vinculadas con necesidades "vitales" de la colectividad. En todo esto el derecho administrativo tiene una amplia esfera de aplicación, sea a través de normas reguladoras o de normas de contralor.

El Código de Comercio contiene varias disposiciones que traducen otros tantos puntos de vinculación entre el derecho administrativo y el derecho comercial. Entre tales disposiciones pueden recordarse:

Sociedades anónimas.

El Poder Ejecutivo autoriza la constitución de dichas sociedades (artículo 318 , inciso 4º); puede prorrogar su duración (artículo 325 ) y asimismo puede disolverlas (artículo 370 ) (341) .

Tratándose de sociedades anónimas que exploten concesiones o tuvieren constituido en su favor cualquier privilegio, podrán también ser fiscalizadas por agentes de las autoridades respectivas, remunerados por las sociedades (artículo 342 ) (342) .

Quiebra de sociedades que prestan servicios públicos (343) .

Si se tratare de la quiebra de sociedades, cualquiera sea su naturaleza, que tengan por objeto la prestación de servicios públicos, su funcionamiento o explotación no podrá suspenderse. Podrá, sin embargo, suspenderse la parte de las obras pertinentes que estuviere en construcción, siempre que esta suspensión no causare perjuicio al funcionamiento regular de la parte que se encuentra en explotación (artículo 195 de la ley de quiebras). La explotación de las obras continuará bajo la dirección del síndico o liquidador, a cuyas órdenes quedará sometido todo su personal (artículo 198 de la ley de quiebras).

Régimen de los privilegios (344) .

En materia de quiebra, el Fisco goza de un privilegio general respecto a sus créditos por impuestos (artículo 129 , inciso 5º de la ley de quiebras).

45. j) Marítimo.

Con el derecho marítimo, el derecho administrativo está íntimamente vinculado. Baste advertir que las actividades que origina la navegación en su gran mayoría exigen el concurso de la Administración (verbigracia, actividades de la Prefectura Marítima y Fluvial; de la Dirección de Aduanas, etc.) (345) .

Algunas disposiciones del Código de Comercio, relativas al derecho marítimo, tienen vinculación directa con el derecho administrativo. Así, por ejemplo: (346) .

Atribuciones del capitán (347) .

Este es delegado de la autoridad pública para la conservación del orden en el buque y salvación de los pasajeros, gente de mar y carga. La tripulación y pasajeros le deben respeto y obediencia (artículo 905 del Código de Comercio). En tal orden de ideas, los capitanes tienen jurisdicción policial, pudiendo imponer las penas correccionales establecidas por la ley o reglamentos, incluso la de arresto, a los que se hicieren culpables de algún delito, debiendo entregar los delincuentes a la autoridad competente (artículos 906 y 927 , párrafo 4º, inciso 7º).

Los capitanes también tienen funciones de oficial de registro civil respecto de ciertos actos: anotación de nacimientos, defunciones, inserción de testamentos otorgados a bordo con arreglo a las disposiciones del Código Civil, de todo lo cual deben hacer la respectiva anotación en el "Diario de Navegación" (artículo 927 , párrafo 4º, incisos 5º y 8º).

Régimen de los privilegios (348) .

En materia marítima, el Código deslinda cuáles son los créditos privilegiados sobre las cosas cargadas, sobre el flete y sobre el buque. Sobre la carga embarcada son privilegiados "los derechos de Aduana debidos por las mismas cosas en el lugar de la descarga" (artículo 1373 , inciso 3º). Sobre el buque son privilegiados "los impuestos de navegación establecidos por las leyes" (artículo 1377 , inciso 3º). Respecto al flete, el Código no establece privilegio en favor del Estado (véase el artículo 1375 ).

46. k) Aeronáutico (349) .

Entre el derecho aeronáutico y el derecho administrativo hay vinculaciones evidentes, que no sólo resultan de las conclusiones de la doctrina, sino también de normas expresas del Código Aeronáutico. Entre otras, tales relaciones concrétanse en lo siguiente:

1º En el carácter dominical de los aeródromos y aeronaves estatales afectados al servicio público de transporte de pasajeros y cargas (350) . El dominio público es una institución propia del derecho administrativo.

2º En la delimitación del "ámbito físico" (dominio público aéreo) en que se desenvuelve la aeronavegación (Código Aeronáutico, artículos 1º y 2º (351) ). No obstante, cuadra advertir que, si bien el Código Aeronáutico expresa que "a los efectos de este Código, el territorio comprende las aguas jurisdiccionales" (artículo 2º ), esto último implica un error de información jurídica, pues ni las aguas "jurisdiccionales", ni el espacio aéreo que cubre a estas aguas integran el territorio del Estado (352) .

3º En los servicios "auxiliares" terrestres, sometidos al régimen administrativo en lo esencial ("competencia", "jerarquía", etc.). Ver artículos 84 a 88 y 109 del Código Aeronáutico.

4º En las limitaciones al dominio (Código Aeronáutico, artículo 30 y siguientes). Dichas "limitaciones" constituyen una institución del derecho administrativo.

5º En el registro de aeronaves (Código Aeronáutico, artículo 37 y siguientes).

6º En las atribuciones del comandante de la aeronave, que son de dos órdenes: a) policiales, pues tiene poder de disciplina sobre el personal navegante, en cuanto sea indispensable para la circulación aérea, y poder de autoridad sobre los pasajeros, durante el viaje (artículo 76 del Código Aeronáutico); b) funciones de encargado de registro civil, pues debe registrar en los libros correspondientes los nacimientos, defunciones, matrimonios y testamentos ocurridos, celebrados o extendidos a bordo, debiendo remitir copia auténtica a la autoridad competente. En caso de muerte de un pasajero o miembro de la tripulación, deberá tomar medidas de seguridad con respecto a los efectos que pertenezcan al fallecido, entregándolos bajo inventario al cónsul argentino, o en su defecto al representante del propietario, en la primera escala que hiciere (artículo 80 del Código Aeronáutico).

7º En lo atinente a la "extinción" de la autorización que se hubiere otorgado para la explotación del servicio aéreo (artículo 176 del Código citado). Va de suyo que los medios jurídicos por los cuales es posible extinguir las autorizaciones otorgadas para explotar servicios aéreos rígense por el derecho administrativo.

47. l) Industrial.

El derecho industrial, o más precisamente la "legislación industrial", ya que al "derecho" industrial aún no se le reconoce autonomía orgánica, vincúlase con el derecho administrativo en dos órdenes de ideas, en las que hállase en juego el interés colectivo o público: a) en lo atinente a las normas de policía (seguridad, higiene, etc.) sobre establecimientos peligrosos, incómodos o insalubres; b) en lo relacionado con la tutela jurídica de los obreros y empleados en la industria. Como bien se ha expresado, aunque el derecho industrial sea rama del derecho privado, la protección de aquel interés público es materia de derecho administrativo (353) .

48. m) Minería.

El derecho de minería vincúlase al derecho administrativo en cuanto regula las relaciones entre el Estado y los particulares respecto a la apropiación, uso y goce de las substancias minerales, y, en especial, en lo atinente a la adquisición del dominio de las minas de la primera y de la segunda categorías, adquisición que se efectúa a través de la "concesión minera" (354) .

Por supuesto, la "naturaleza" jurídica de la concesión minera difiere, por su objeto, de la concesión de servicio público, de la de obra pública y de la de dominio público. Contrariamente a éstas, la concesión de minas es, esencialmente, "traslativa" de dominio: mediante la concesión la mina sale del dominio del Estado y entra en el dominio particular (Código de Minería, artículo 10 ). Pero esto no obsta a que la concesión minera constituya una concesión "administrativa", vale decir regida por el derecho administrativo, tanto más cuanto tal "concesión" reviste carácter de utilidad pública (Código de Minería, artículo 13 ). Trátase de una "concesión" de caracteres propios (355) , como asimismo tienen caracteres propios la concesión de servicio público, la de obra pública y la de dominio público, todo ello sin perjuicio del fondo común que se encuentra en todas ellas.

49. n) Eclesiástico.

El derecho administrativo vincúlase con el derecho eclesiástico. Tanto el funcionamiento, establecimiento o actuación de los órganos religiosos, considerados como entes jurídicos (lo que, en general, integra el "régimen jurídico del patronato"), del mismo modo que todo lo atinente a la "policía" cultual, requieren normas de carácter administrativo que regulen esas actividades. La vinculación entre ambos derechos es, pues, obvia (356) .

Pero cuadra advertir que cuando se habla de derecho "derecho eclesiástico", se entiende referir al que rige la comunidad cristiana (357) . A su vez, como el cristianismo presenta tres confesiones principales: la católica, apostólica y romana; la cismática, dividida en dos sectas principales: la luterana y la reformada; el derecho eclesiástico debe entonces ser referido a la Iglesia católica, apostólica y romana, a la Iglesia luterana y a la Iglesia reformada (358) .

Nuestro Código Civil menciona la "Iglesia" entre las personas jurídicas de existencia necesaria (artículo 33 , inciso 4º) (359) . A pesar de esa referencia genérica, trátase de la Iglesia católica (360) . La personalidad jurídica de la "Iglesia" no sólo le compete a la Iglesia universal, sino también, dentro de nuestro país, a cada una de las iglesias o parroquias en particular (361) . Pero la Iglesia católica es, esencialmente, una entidad de derecho público (362) , sin perjuicio de su posible actividad en el campo del derecho privado; no obstante, aun siendo una entidad jurídica de derecho público, de ningún modo debe considerársele como un organismo o persona jurídica estatal: no integra la organización jurídica de la Nación, ni constituye un poder político en nuestra organización (363) . La Iglesia es una persona jurídica pública no estatal (364) .

Los "bienes" de la Iglesia católica, a pesar de ser ésta una persona jurídica pública, no constituyen dependencias dominicales, ni integran un dominio público eclesiástico,como se ha pretendido: son bienes privados de la Iglesia. Para que dichos bienes tengan carácter público o dominical, falta un requisito esencial: el elemento subjetivo de la dominicalidad (365) . No hay, pues, dominio público eclesiástico, institución propia del derecho administrativo. Por lo demás, recuérdese que sobre los bienes de la Iglesia católica existentes en nuestro país, el dominio sobre ellos le corresponde a la respectiva Iglesia, y que el Sumo Pontífice no tiene ni conserva el dominio sobre los mismos (366) . De manera que la vinculación que pueda haber entre el derecho eclesiástico y el derecho administrativo en materia de bienes de la Iglesia es muy limitada: sólo se relaciona con lo que, respecto de la enajenación de esos bienes, dispongan las leyes que rigen el patronato nacional (Código Civil, artículo 2345 ), y con lo atinente al régimen de los bienes afectados a un servicio público.

49 bis. ñ) Militar.

El derecho que podríamos llamar "militar", o sea el aplicable en el ámbito castrense (fuerzas armadas, lato sensu), incluso el de índole "disciplinario"  que es, en general, el aplicable por la llamada "justicia" militar , es un derecho carente de autonomía, pues no ofrece el complejo de principios requerido para constituir una "ciencia". Trátase de una mera sección del derecho administrativo aplicable en el expresado ámbito de las fuerzas armadas.

En consecuencia, entre el derecho "militar" y el derecho "administrativo" no existen relaciones, porque aquél no es otra cosa que una simple sección de éste. Nadie puede tener "relaciones" consigo mismo.

En todo lo no previsto por las leyes y reglamentos específicos del derecho militar, rigen los principios jurídicos propios del derecho administrativo. El derecho militar debe desenvolverse "dentro" del ordenamiento jurídico fundamental del Estado, respetando sus principios esenciales. Véase el nº 181, sobre "órgano castrense".

50. Relaciones con ciencias no jurídicas.

a) Moral.

El derecho administrativo relaciónase con la moral desde dos puntos de vista:

1) En cuanto toda actuación administrativa ha de tener inexcusablemente una base moral. En esto ocurre lo mismo que en el ámbito del derecho privado: nada es concebible y aceptable sin un substrato ético. La moral es y debe ser la base de toda la actividad de la Administración; del mismo modo, la moral debe ser el soporte de toda la actividad de los administrados. El concepto de "moral" incluye el de "buenas costumbres"; son conceptos correlativos. Un "acto de administración" o un "acto administrativo" contrario a la moral es un acto viciado de nulidad (argumento de los artículos 21 y 953 del Código Civil; además, la Constitución Nacional  artículo 19   somete al juicio de los magistrados los actos que ofendan a la moral pública) (367) . En los pueblos civilizados y cultos, las relaciones estables requieren indispensablemente una base ética, en consonancia con la cultura del respectivo pueblo, base ética cuya rigidez será mayor o menor según el standard de cultura ambiente.

Una de las formas en que la moral se expresa o traduce es la pureza de las intenciones y de la actuación de las partes (en general, "comportamiento" de las partes), lo cual integra la "buena fe". No hay una buena fe "civil" y una buena fe "administrativa": una sola y única buena fe rige en todo el ámbito jurídico (privado y público). Quizá resulte pleonástico decir que la buena fe debe existir en todo acto o negocio jurídico, sean ellos de derecho privado o de derecho público, pues de antaño se acepta que la buena fe es el alma de los contratos (y, correlativamente, de todo acto jurídico). Todos los conceptos esenciales de la buena fe civil son de aplicación en materia de buena fe administrativa (368) .

2) En cuanto el derecho administrativo, a través de sus normas, debe reglar diversas actividades con el objeto de defender la moralidad; por ejemplo: policía de la prostitución, de la embriaguez, de la mendicidad, del juego, etcétera (369) .

51. b) Sociología.

Vincúlase el derecho administrativo con la sociología, porque, como bien se ha dicho, la primera condición requerida para que una ley o un reglamento o cualquier disposición administrativa sean eficientes, es el conocimiento de la sociedad que se administra (370) . Si así no fuere, la norma respectiva sería inadecuada, por no corresponder al ambiente en que se la pretendería aplicar: trataríase de un "derecho" que no corresponde al "hecho" que con él se pretende regir. La tarea de proporcionar aquella clase de conocimientos es propia de la sociología, por ser ésta la ciencia que estudia los intereses sociales (371) .

52. c) Economía política.

Al Estado, a través del órgano administrador, le incumbe cierta injerencia en todos los fenómenos que caen bajo el estudio de la economía política, y que, en síntesis, constituyen los cuatro ciclos vinculados a la riqueza: producción, circulación, reparto y consumo. El pertinente contralor se hace efectivo a través de normas de tipo administrativo; de ahí la vinculación entre el derecho administrativo y la economía política.

Por lo demás, acentuando dicha vinculación, es de recordar que muchos problemas administrativos tienen un indudable substrato "económico"; verbigracia: ferrocarriles, puertos, etcétera (372) .

53. d) Estadística.

La estadística, una vez formada, revela datos para apreciar las necesidades del país y los recursos para satisfacerlas (373) . Todo ello tiende a facilitar que la gestión administrativa se logre con eficiencia.

Desde luego, la utilización de la estadística obliga a organizar el respectivo servicio, y éste traduce la concreción de un esfuerzo de la Administración Pública (374) .

"La estadística es un procedimiento administrativo; es además una función especial de la Administración, cuyo propósito es aplicar la doctrina de los hechos humanos y sociales que resulta de sus investigaciones, a la Administración del Estado" (375) .

Las relaciones entre el derecho administrativo y la estadística son, pues, evidentes.

CAPÍTULO III  
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