Bibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia






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títuloBibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia
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"instrucciones", que a su vez pueden ser generales o individuales. Estas instrucciones son obligatorias para el agente público (funcionario o empleado de la Administración), que está obligado a obedecerlas. Si el agente no acata la instrucción se hace pasible de una sanción disciplinaria; pero, respecto al administrado, esa falta de cumplimiento a lo dispuesto por la instrucción carece de consecuencias: no vicia el acto que se emitiere, pues la "instrucción" pertenece a la actividad interna de la Administración, es decir a la actividad no jurídica, que no obliga al administrado, tanto más cuanto éste pudo ignorar la existencia de dicha "instrucción" (177) . Un antiguo pronunciamiento de la justicia federal de Córdoba, confirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, estableció que las simples medidas administrativas tomadas por un ministro o por una rama de la Administración, no se suponen conocidas por todos (178) .

23. B) En razón de la estructura del órgano. Desde este punto de vista, la Administración puede clasificarse en: burocrática, colegiada y autárquica.

24. a) Administración "burocrática". Es aquella donde las funciones hállanse asignadas a personas físicas que obran individualmente (179) .

La Administración burocrática se opone, pues, a la Administración colegiada. Mientras que en la primera el principio regulador es la "jerarquía", en la segunda dicho principio hállase constituido por la decisión de la "mayoría". El órgano burocrático actúa en forma permanente o continua; el colegiado en forma intermitente.

La organización burocrática no se adscribe a forma alguna de gobierno, ni a algún sistema o régimen político. Algo similar cuadra decir de la organización colegiada. Cualquiera de esos tipos de organización administrativa puede darse en cualquier forma de gobierno y en cualquier régimen político (180) .

25. b) Administración "colegiada". Administración "colegiada", o "colegial", es aquella donde el ejercicio de la función hállase encomendado simultáneamente a varias personas físicas, que actúan entre sí en un pie de igualdad (181) , todo ello sin perjuicio de las atribuciones puestas a cargo exclusivo de la persona que dirige o preside el organismo (presidente, director, rector, decano, etc.). La voluntad de esas personas, expresada y lograda en la forma que surja del derecho vigente y aplicable al caso, constituye la voluntad del órgano. Desde luego, ninguna de esas personas integrantes del órgano tiene competencia para emitir el acto por sí sola (182) . Los colegios expresan su voluntad en actos denominados "deliberaciones" (183) . Para constituir un órgano colegiado, un collegium, se requieren, como mínimo, tres personas. Un antiguo dicho expresaba: "tres faciunt collegium" (184) . Esta exigencia es obvia: el número impar tiende a que, en caso de discordancia, se establezca una mayoría y una minoría y a facilitar su computación, evitando el empate.

Los órganos colegiados están fuera de la relación jerárquica, excepto en lo que atañe a las relaciones de dichos órganos considerados en su conjunto, es decir como cuerpo, y los demás órganos burocráticos (185) . En los órganos colegiados, el principio regulador es la decisión de la "mayoría", no la jerarquía; esta última es el principio regulador en la Administración burocrática.

No debe confundirse el órgano colegiado, o colegial, con el órgano complejo. Aquí se trata del "órgano sujeto", del que tiene aptitud para emitir válidamente, por sí solo, el respectivo acto. Los actos colegiales son actos simples y no complejos: emanan de una sola voluntad, formada a través de las personas físicas que integran el colegio u órgano (186) .

La actividad del órgano "colegiado", o "colegial", no es permanente o continua, sino intermitente: funciona cuando su actuación es requerida. Esto da como resultado que para que el órgano funcione o actúe debe ser instado a ello, mediante la llamada "convocatoria". La facultad de decidir la convocatoria y, en su caso, el deber de convocar, le corresponde a quien dirige o preside el órgano (presidente, director, rector, decano, etc.) (187) . Excepcionalmente, la decisión de que el órgano sea convocado puede corresponderle a un número determinado de miembros del mismo; si ese número de miembros así lo resolviere, el director del órgano debe convocar a éste. La convocatoria debe serles comunicada a todos los integrantes del colegio, con indicación del día y hora de la reunión; el lugar de ésta, salvo expresa indicación contraria, es el de la sede del collegium. Tal es el principio.

El día designado debe reunirse el órgano colegiado (consejos, concejos, directorios, juntas, etc.). Tanto su constitución como su funcionamiento requieren la concurrencia y existencia de un determinado número de miembros. Esto es lo que se llama "quórum", o "número legal" (188) . Para ambas situaciones ("quórum estructural" y "quórum funcional"), el quórum lo determina la norma que rija el caso (189) . Como lo advertiré más adelante, lo relacionado con el quórum se vincula, asimismo, al problema de las "abstenciones", en el sentido de si deben o no computarse en el quórum los miembros que se abstengan de votar.

Los puntos a tratar en la reunión o asamblea deben hallarse claramente predeterminados y haberles sido comunicados a los miembros del órgano en el acto de la convocatoria. La mención de esos puntos o temas constituye el "orden del día". Con carácter estrictamente excepcional se acepta que no es necesario el "orden del día" en los supuestos en que el órgano colegiado tenga un objeto fijo; por ejemplo, comisiones de estudio para la formación de un reglamento, comisiones asesoras de concursos, etcétera: en esos casos la labor a desarrollar hállase ínsita en el propio objeto para el que la comisión fue constituida (190) . En principio  y salvo expresa disposición contraria contenida en la norma aplicable , no es posible tratar puntos o temas no incluidos en ella; es lo que se llama inmutabilidad del "orden del día". La violación de esto vicia la decisión del collegium (191) . Pero estimo que si hubiere "unanimidad" entre los componentes del órgano, éste puede tratar otros puntos además de los mencionados en el orden del día: dicha unanimidad traduce la "conformidad" de los miembros del órgano, y con ello queda cumplida la ratio juris a que obedece el "orden del día", o sea evitar el tratamiento sorpresivo de determinados asuntos, a la vez que asegurar el estudio o análisis razonado y serio de los problemas que considere el collegium (192) . Tal es el "principio general". Y si bien es cierto que, para determinados cuerpos colegiados (verbigracia, órganos parlamentarios), existen normas expresas y concretas que les permiten apartarse del orden del día cuando para ello cuenten con un quórum determinado, ello  como lo advierte la doctrina  es de carácter "excepcional" y sólo rige para el órgano o cuerpo colegiado correspondiente, no pudiendo extenderse  por analogía  dicho temperamento a otros cuerpos colegiados, porque eso implicaría una derogación del "principio general", cosa imposible de lograr por el procedimiento analógico: lo "excepcional" no puede ser invocado analógicamente para derogar o modificar lo "general". Sin perjuicio y aparte de ello, es de advertir que los órganos colegiados parlamentarios tienen una "naturaleza" (constitucional) y una "actividad" (tratamiento de problemas de interés nacional) distintas a las de los órganos colegiados administrativos: trátase de órganos colegiales particularmente cualificados en su naturaleza y en su actividad (193) .

Las decisiones son tomadas por "mayoría", previa deliberación y votación. Ella se determina en la forma que establezca la norma correspondiente, determinación que puede ser por "simple mayoría" o "mayoría relativa", por "mayoría absoluta", o en otra forma (194) . De lo tratado en la asamblea o reunión debe levantarse o labrarse "acta", cuya observancia constituye un requisito formal (195) .

Una vez constituido el órgano, es decir el collegium, y hallándose éste en funcionamiento, puede ocurrir que alguno o algunos de sus integrantes se abstengan de votar. ¿Pueden abstenerse? ¿Cuál es el efecto de esta abstención? Hay que distinguir según que la misma responda o no a una razón plausible  lo cual determina los supuestos de abstención "obligatoria" y de abstención "facultativa" , y según que el miembro respectivo permanezca en la sala de sesiones o se retire de ella.

Por supuesto, en principio, la abstención en la emisión del voto es procedente aun en derecho administrativo. En ese sentido se pronuncia la doctrina (196) . El interés de esto radica en saber qué influencia tiene, respecto al quórum necesario en la especie, la abstención de un miembro del collegium que, habiendo concurrido a la sesión, se abstiene luego de votar. Como ya lo expresé, para esto hay que distinguir entre abstención "obligatoria" y abstención "facultativa". La abstención "obligatoria" es la que se produce a raíz de que el miembro abstinente tiene un interés directo o indirecto en el asunto que se discute y acerca del cual debe votarse.

En los supuestos de abstención obligatoria, los abstinentes, aunque se hallen presentes en el recinto, no se computan a los efectos de la validez de la asamblea o reunión, o de la votación, porque  se dice  el que "debe" abstenerse ha de reputarse jurídicamente como ausente. Diversa es la situación del que se abstiene por su propia voluntad  abstención "facultativa"" , es decir, sin causa jurídica, utilizando el instituto de la abstención como medio de coerción para lograr el propósito que desea. En estos casos los abstinentes se computan a los fines de la validez de la asamblea o reunión, o votación, es decir a los efectos del quórum. En apoyo de esto se dice que el miembro del collegium que declara abstenerse, pero permanece en el recinto, demuestra claramente su intención de querer que se le compute en el número de los miembros del colegio necesario para la validez de la asamblea o reunión, o para la validez de la votación (197) .

En cambio, se sostiene que los miembros del collegium que, facultativamente, se abstienen y se retiran del recinto antes de que se vote, no deben ser computados a los efectos del respectivo quórum, porque éste debe existir no sólo al comienzo de la sesión, sino también en el acto de la votación. A los fines de la validez de la asamblea o reunión, del número originario deben deducirse, entonces, los miembros del collegium que se hayan retirado de la sala (198) . Tal es lo que generalmente se afirma en lo que a este punto respecta. Disiento con dicha solución: ésta aparece desprovista de contenido ético. No es plausible auspiciar soluciones jurídicas carentes de fundamento moral. En los supuestos de abstención "facultativa", es decir cuando ésta se produce sin causa jurídica y sólo como medio de coerción para lograr un propósito, el miembro que se abstiene, aunque se retire del recinto, debe ser tenido en cuenta a los efectos del quórum requerido para que la votación sea válida. Debe tenérsela como presente. Su actitud, totalmente potestativa, implica en tales casos una verdadera injuria para el collegium, cuya sesión no debe darse por fracasada como consecuencia de semejante acto coercitivo. El funcionario o empleado públicos, antes que un "derecho" al cumplimiento de las funciones inherentes al cargo que invisten, tienen el "deber" jurídico de cumplirlas; no hacer esto implica violar dicho deber jurídico. Es inconcebible que, facultativamente, por propia autoridad y sin causa jurídica que lo justifique, el miembro de un organismo colegiado deje de cumplir sus deberes, haciendo para ello un desmedido uso del instituto de la abstención, sólo concebible para situaciones plausibles, determinadas por un "interés personal"  suyo o de sus parientes en grado sucesible  que lo obliguen a no participar de la respectiva sesión. En su mérito, no habiendo un texto expreso que, a los efectos del respectivo quórum, permita que, en los supuestos de esas abstenciones "facultativas", los miembros abstinentes que se retiren del recinto no sean computados, tales miembros abstinentes, a pesar de su ausencia, deberán ser tenidos en cuenta a los fines del quórum necesario para la validez de la reunión o de la votación. En derecho toda solución debe reposar sobre bases éticas. Los actos meramente potestativos jamás deben crear derechos o surtir efectos a favor de quien los realice. Llama la atención que ni los órganos colegiados de tipo constitucional (parlamentos), ni los órganos colegiados de tipo administrativo, hayan reaccionado aún contra la práctica perniciosa y contraria a derecho de dar por fracasada la sesión ante la ruptura del quórum determinada por la voluntaria abstención y abandono del recinto por parte de uno o alguno de sus miembros.

En cuanto a la naturaleza de la decisión del órgano colegiado, debe tenerse presente que, en principio, constituye un "acto jurídico", un "acto administrativo", a cuyas reglas queda sometido (199) ; por excepción puede constituir un simple "acto de administración", sin efectos para el mundo exterior; en este último caso trataríase de un acto de administración interna.

Los miembros del collegium que no hayan asistido a la reunión o asamblea, los que votaren en contra o los que salvaren su voto dejando constancia de su oposición, quedan exentos de toda responsabilidad por las consecuencias que pueda tener el acto emitido o lo resuelto por el órgano (200) . En tales condiciones, a dichos miembros no les serían imputables dichas consecuencias.

26. c) Administración "autárquica". Es la que realiza el Estado a través de uno o varios órganos dotados de personalidad jurídica. Tal es la estructura del órgano en esta clase de Administración, también llamada "administración descentralizada" (201) .

Trátase de una administración "indirecta" del Estado, ya que no es directamente el Estado, sino el órgano que así se crea  "entidad autárquica", en la especie  quien desarrolla la actividad y cumple o satisface los respectivos "fines públicos"; para esto la entidad autárquica dispone de libertad funcional, de "autarquía" en suma, sin perjuicio del "control" que sobre dicho organismo "descentralizado" ejerciten las autoridades superiores de la Administración "centralizada", o sea del órgano Ejecutivo del Estado ("control de tutela" o "control administrativo"). Administración indirecta y Administración autárquica, dice con acierto Zanobini, pueden considerarse sinónimos (202) .

La entidad "autárquica" es, siempre, organismo estatal: pertenece a los cuadros de la Administración Pública. En buenos y correctos principios, no hay entidad "autárquica" que no sea persona pública "estatal", de tipo "administrativo". Pero esto aparece desvirtuado con las llamadas "empresas del Estado" que, no obstante sus finalidades industriales o comerciales, muchas veces son creadas con carácter de "entidad autárquica" (de todo esto me ocuparé más adelante, nº 131).

Los elementos esenciales de la Administración autárquica son tres: 1) personalidad jurídica del ente: trátase de una persona jurídica de derecho público interno; 2) patrimonio afectado al cumplimiento de los fines asignados a la entidad autárquica; 3) fin público, es decir que el organismo autárquico tiene como razón de ser el cumplimiento de finalidades públicas, cuya satisfacción originariamente le compete al Estado stricto sensu.

Algunos tratadistas señalan dos elementos secundarios de la autarquía: a) creación legal directa por el Estado; b) contralor legal directo que sobre dichas entidades ejerce la Administración central. Pero estos elementos o caracteres, que pueden ser exactos en algunos países, en el nuestro son harto discutibles en cuanto a procedencia y extensión, respectivamente (203) .

El "fin público", que constituye la esencia de la actividad del ente autárquico, es de substancia idéntica a la de los fines cuya satisfacción es propia y característica del Estado, y más concretamente de la Administración Pública. Por eso juzgo poco alabable crear "empresas del Estado" con carácter de "entidades autárquicas", ya que el objeto de tales empresas, por ser industrial o comercial, es ajeno a los fines específicos del Estado. Las empresas en cuestión podrán ser creadas con carácter de personas jurídicas  incluso de carácter "público" (204)  , pero nunca con carácter de "entidades autárquicas", pues éstas son desprendimientos  "descentralizaciones" , de la Administración Pública y se crean para que cumplan fines propios y característicos del Estado: "fines públicos". La actividad comercial y la actividad industrial, si bien pueden ser cumplidas por el Estado, no constituyen funciones "estatales" stricto sensu. La "entidad autárquica" y la "empresa del Estado" son personas que, desde el punto de vista de la lógica jurídica, difieren esencialmente entre sí por la índole de la labor que ambas desarrollan: la primera, "funciones" estatales típicas; la segunda, "actividades" no específicamente estatales, sino de tipo industrial o comercial.

Se concibe la creación de una entidad autárquica para que tenga a su cargo lo atinente a la educación primaria o universitaria, o para que tenga a su cargo la provisión de agua potable a la población, o todo lo atinente al servicio cloacal y, en general, para que asuma la prestación de cualquier otro servicio público stricto sensu, pues todos esos objetos integran los fines propios y específicos del Estado. Pero no se concibe la creación de una "entidad autárquica" para que se ocupe de la explotación de una mina y de la comercialización de su producido, o para que se ocupe de cualquier otra industria, o rama del comercio, como pudiera hacerlo un particular, pues nada de esto integra los fines específicos de la función estatal. La creación de "entidades autárquicas" para que se dediquen a semejantes actividades sólo halla apoyo en la omnipotencia del legislador, pero no en los postulados de la ciencia jurídica.

Más adelante, en el lugar de esta obra donde me ocupe de la personalidad en el derecho administrativo, volveré a referirme a las entidades autárquicas. Por ahora basta con dejar establecido en qué consiste la "Administración autárquica".

27. La actividad "interorgánica" de la Administración y las relaciones "interadministrativas" constituyen una materia acerca de la cual poco se ha escrito hasta el presente. Los estudios que hasta hoy se han efectuado sobre esas cuestiones son fragmentarios; tuvieron preferentemente lugar al analizar los actos que expresan la "actividad interna" de la Administración (instrucciones, circulares, etc.).

Sólo se puede mencionar un libro "específico" sobre relaciones "interadministrativas": la obra del profesor uruguayo Aparicio Méndez "Las relaciones inter administrativas", publicada en Montevideo en 1943, en la que el destacado jurista estudia los conflictos y litigios entre "entes" públicos.

De los "tratados" de derecho administrativo sólo en la fundamental obra de otro profesor uruguayo, Enrique Sayagués Laso, se dedican algunas páginas al tratamiento metódico de este importante asunto, bajo el rubro "Las relaciones jurídicas interadministrativas" (205) . Los demás tratadistas han silenciado el estudio sistemático de esta materia. Aunque Sayagués Laso distingue perfectamente las relaciones interadministrativas de las meras relaciones interorgánicas, que son las que surgen al vincularse entre sí distintos organismos o reparticiones de un mismo ente, en el lugar indicado sólo hace referencia a las vinculaciones entre "personas" estatales. Su esfuerzo es digno de ponderación, pues ha tendido a sistematizar el estudio de una materia que hasta entonces aparecía descuidada e inorgánica.

Giannini ha podido expresar, con razón, que en el estado actual de los estudios no es posible decir mucho sobre esta materia, cuyo problema fundamental es determinar si los respectivos actos deben asimilarse a las resoluciones administrativas o si constituyen una categoría especial (206) . En lo fundamental, en eso constituye efectivamente el problema (207) .

Las relaciones "interadministrativas" pueden ser de dos clases: a) relaciones entre órganos dotados de personalidad (personas o entidades autárquicas); b) relaciones entre la Administración centralizada  a través de sus organismos o reparticiones  y una entidad autárquica. Asimismo las relaciones "interorgánicas" pueden ser de dos clases: 1) relaciones entre meros organismos o reparticiones de la Administración centralizada; 2) relaciones entre órganos de una misma persona pública estatal.

Entre relación "interorgánica" y relación "interadministrativa" hay, pues, una diferencia fundamental. Las relaciones "interadministrativas" se traban entre sujetos de derecho (por principio general, entre "entidades autárquicas") (208) . Las relaciones "interorgánicas" no se traban entre personas o sujetos de derecho, sino entre meros organismos o reparticiones administrativos, o entre órganos de una misma persona pública estatal (209) . De esa diferencia surge una consecuencia importantísima: los actos en que se concretan las relaciones "interadministrativas" corresponden a la actividad "externa" de la Administración, en tanto que los actos que traducen las relaciones "interorgánicas" corresponden a la actividad "interna" de la Administración. ¿Cuál es el régimen jurídico de los respectivos actos?

No hay dificultad en lo atinente a los actos en que se concretan las relaciones "interadministrativas". Tratándose de una actividad "externa" de la Administración, vale decir de una actividad "jurídica", esos actos son "administrativos" stricto sensu, a cuyas reglas quedan sometidos como principio general (210) . Este principio ofrece excepciones que, en términos generales, consisten en la no aplicación de todas aquellas soluciones exigidas por el principio de "subordinación" en que estarían colocados los administrados o particulares al contratar con la Administración pública, pues aquí están frente a frente "entidades públicas" (211) . Tales relaciones "interadministrativas" pueden determinar, entre otros, los llamados "actos colectivos" (212) , aparte de los demás vínculos de tipo propiamente contractual que puedan formarse entre entes públicos estatales. Incluso entre esos entes pueden existir relaciones que caigan dentro de la figura del "cuasi contrato" (213) .

Pero la solución no es tan fácil tratándose de relaciones "interorgánicas". ¿Qué naturaleza tienen los actos que las expresan? ¿Cuál es su régimen?

Hay una primera dificultad: los vínculos jurídicos sólo pueden establecerse entre sujetos de derecho, carácter que no revisten los meros organismos o reparticiones de la Administración descentralizada, ni los órganos que integran un mismo ente.

Para aclarar eso y explicar la naturaleza de los vínculos interorgánicos, se dice que en cada órgano aparece el ente en una esfera de deberes y de poderes, personificando así, el órgano al ente, en cierto aspecto de su actividad. En ejercicio de sus funciones, los diversos órganos establecen entre sí vínculos de diverso contenido, que pueden ser de cooperación y aun de colisión. El ente, en cuanto ejercita una función, se puede contraponer a sí mismo en cuanto ejercita una función distinta: puede hallarse en contraste consigo mismo para el ejercicio de actividades diversas.

Quizá aparezca contradictorio considerar como voluntad del ente las voluntades particulares de sus órganos, especialmente cuando éstos se hallen en contradicción unos con otros. Pero tales conflictos y divergencias entre diversos actos, también tienen lugar en la conducta de un mismo individuo, sin que por ello se niegue que tales actos le pertenezcan a él. En esa forma, los actos de voluntad de cada uno de los órganos, cualquiera sea su contenido, no pueden dejársele de imputar al ente a que pertenecen (214) . En ese orden de ideas, con referencia a dichos "órganos", suele hablarse de "cuasi personalidad" y de una "subjetividad parcial"; pero estas últimas expresiones son en general rechazadas (215) .

Existe una segunda dificultad: trasuntando las relaciones "interorgánicas" una actividad "interna" de la Administración, los actos correspondientes no serían actos "administrativos", sino actos de "Administración", ya que expresarían una actividad "no jurídica" de la Administración. En mérito a esto, un sector de la doctrina considera que esos actos y vínculos, por no afectar intereses de terceros y por agotar su eficacia dentro de la organización interna, están exentos de eficacia jurídica para el ordenamiento general del Estado (216) . Pero otro sector de la doctrina  cuya posición comparto  considera que si bien las expresadas relaciones "interorgánicas" no son jurídicas respecto al ordenamiento general del Estado, sí lo son dentro del "ordenamiento interno" a que pertenecen las respectivas instituciones. La consecuencia de esto es la siguiente: los actos en que se concretan esas relaciones interorgánicas, dentro del ordenamiento interno en que se desenvuelven, tienen valor y substancia de "actos administrativos", a cuyas reglas quedan sometidos. Y se agrega que, aun respecto al ordenamiento general del Estado, las relaciones interorgánicas no son intrascendentes: 1) porque la facultad de crear dichas relaciones hállase disciplinada y limitada por el derecho, que confiere poderes e impone obligaciones a sus distintos órganos; 2) porque del cumplimiento o incumplimiento del contenido de esas relaciones puede derivar, para los titulares o integrantes de los órganos correspondientes, una responsabilidad disciplinaria, que en ocasiones puede incluso ser civil o penal (217) . Por lo tanto, las relaciones "interorgánicas" son también "jurídicas", aunque tengan lugar en el ámbito interno del ente público estatal; los actos que concreten o expresen esas relaciones son "actos administrativos", a cuyas reglas quedan sometidos ("competencia", "forma", etc.).

Va de suyo que el hecho de atribuirle carácter "jurídico"  "acto administrativo" , a las relaciones que los distintos órganos de un mismo ente creen entre sí, en modo alguno puede llegar al extremo de reconocerle personería a un mero órgano interno para accionar judicialmente, por ejemplo, contra el ente a que pertenece: para esto sería indispensable que los dos términos de la relación gozaran de personalidad jurídica, lo cual no ocurre con los órganos en cuestión, que sólo constituyen o representan "esferas de competencia" (218) . Por lo demás, dentro de la "teoría del órgano", está unánimemente aceptado que los órganos que integran una persona jurídica no pueden considerarse, a su vez, como sujetos de derecho, con personalidad jurídica distinta de la persona a que pertenecen. El mero órgano de un órgano carece de personalidad (219) .

En resumen: ya se trate de relaciones "interadministrativas" o de relaciones "interorgánicas", y a pesar de tratarse en este último caso de actividad interna de la Administración, ellas hállanse sometidas al derecho. Los actos que las expresan o concretan son "actos administrativos", que, en principio general, están sometidos a las mismas reglas que los actos administrativos emitidos o creados en ejercicio de la actividad externa que la Administración desarrolla en su trato con los administrados. Excepcionalmente, los actos administrativos que expresen o concreten relaciones interorgánicas o interadministrativas escapan a las reglas "generales" del acto administrativo.

En lo atinente a las relaciones "interorgánicas", que es donde halla plena expresión el "poder jerárquico", tienen aplicación y, de ahí, mucha importancia, las llamadas "instrucciones" y "circulares", que a su vez plantean diversos problemas. La facultad de emitir dichas "instrucciones" y "circulares" no proviene de la potestad reglamentaria de la Administración; la facultad de emitirlas constituye una mera expresión de las relaciones jerárquicas.

Mientras la "instrucción" y la "circular" sean nada más que eso, constituyen simples medidas internas, actos de Administración y no actos administrativos. Para determinar o aclarar esto, debe estarse no a la "forma" del acto, sino a su "contenido", a su "alcance".

Como corolario del deber de obediencia, la "instrucción" y la "circular" son obligatorias para el funcionario o para el empleado públicos y, precisamente, por serles de cumplimiento obligatorio, en el supuesto de que no las cumplan pueden ser objeto de una sanción disciplinaria. Pero no son obligatorias para los administrados, puesto que, correspondiendo a la actividad interna de la Administración, traducen una actividad "no jurídica" de la misma. Los administrados sólo están obligados a cumplir con la "ley" y a respetar la interpretación que de ésta hagan los jueces y no la que realicen los órganos administrativos a través de circulares o de instrucciones. La circular y la instrucción no son fuente de "legalidad" para los administrados; sólo son fuente de obligación jerárquica para el personal de la Administración (220) . Como consecuencia de esto, el acto administrativo emitido al margen de la instrucción o de la circular es válido; el no cumplimiento de la instrucción o de la circular no vicia el acto, todo ello sin perjuicio de la sanción disciplinaria que corresponda aplicarle al respectivo funcionario o empleado.

¿Pueden los administrados o particulares promover recurso contra las circulares e instrucciones? En principio, no pueden, ya que la instrucción y la circular se agotan en el ámbito interno de la Administración. En ese orden de ideas, ellas no les causan "agravio" a los administrados o particulares, al extremo de que, como ya lo expresé, el simple no cumplimiento de la instrucción o de la circular no vicia el acto administrativo que se dictare. Lo que puede causar agravio al administrado es el acto del funcionario o empleado públicos realizado en ejecución de la instrucción o de la circular. ¿Cuándo ocurre esto? Depende del "contenido" y, sobre todo, del "alcance" del acto que se dictare en cumplimiento de la instrucción o de la circular. Mientras éstas sólo contengan medidas de detalle referentes al funcionamiento interno de un servicio, ellas no pueden causarle agravio al administrado, siendo, en consecuencia, irrecurribles los actos dictados en su mérito; pero la circular o la instrucción dejarán de ser un mero acto interno y, al ser cumplidas o ejecutadas, se convertirán en un acto administrativo que autorizaría la promoción de los pertinentes recursos, cuando dicho acto incidiere en el status del administrado, alterándolo. Como ejemplos del primer supuesto pueden recordarse: la resolución de la directora de un colegio que prohíbe que las alumnas concurran a clase con traje de deporte (en la especie se trataba de un pantalón de ski); la implantación de un turno de guardia en la Administración; las pequeñas medidas disciplinarias en un establecimiento educacional (vgr., retención del alumno después de terminada la clase); etcétera. Como ejemplo del segundo supuesto puede recordarse la expulsión de un alumno de la escuela o colegio; etcétera (221) .

Generalmente, cuando los autores, en forma expresa o implícita, se refieren a relaciones "interorgánicas", ubican el tema en la actividad "interna" de la Administración. Pero ello no siempre podrá ser así, pues dichas relaciones pueden determinar modificaciones o alteraciones en el status de funcionarios o empleados, en cuyos casos exceden por sus efectos el ámbito de la Administración, penetrando en el de terceros, carácter que en la especie revisten los funcionarios o empleados. En tal supuesto, la actividad interorgánica deberá ser considerada como actividad "externa" de la Administración. Es lo que ocurriría cuando, como consecuencia de una medida de contralor interno  que implica una relación interorgánica , al funcionario o empleado se le aplica una sanción. El acto en que se aplique ésta, ya no es "acto de administración", sino "acto administrativo", acto jurídico (222) . También lo serían los actos anteriores que sirven de antecedente directo e inmediato al acto que aplica la sanción; verbigracia: intimación al funcionario o empleado para que cumpla tal o cual medida dentro de un lapso dado. Este último acto incide o repercute en la esfera jurídica del funcionario o empleado; por lo tanto, en sus efectos ha de regirse por las normas generales de los actos administrativos (competencia, forma, etc.). Así, el lapso fijado para cumplir la expresada medida no sería computable sino a partir de la fecha en que el funcionario o empleado fuesen notificados de la intimación, pues la "notificación" integra el concepto de "forma" del acto administrativo.

Antes de finalizar con este parágrafo, cuadra hacer referencia a la jurisdicción contenciosa correspondiente a este orden de actividades, para lo cual nuevamente hay que distinguir entre relaciones "interorgánicas" y relaciones "interadministrativas". No es posible hablar de "contienda", litis, en materia de relaciones "interorgánicas", pues para ello faltaría algo esencial: la "personalidad" de los respectivos organismos, o de alguno de ellos. Sin ser sujeto de derecho es imposible intervenir como parte en una "contienda" jurídica. Al respecto sólo podrá hablarse de "gestiones" de carácter administrativo interno (véase precedentemente, texto y notas 192 y 193) (223) . Otra cosa ocurre en el campo de las relaciones "interadministrativas", donde los órganos intervinientes hállanse dotados de personalidad. En este orden de actividades la jurisdicción contenciosa será la que establezca el ordenamiento jurídico vigente en el respectivo lugar. En el ámbito nacional esa jurisdicción le compete, en principio, a la justicia federal, que ejerce, además, jurisdicción contencioso administrativa (224) . Pero el buen sentido requiere que no se dé lugar a litigios entre personas públicas estatales integrantes de una misma esfera de gobierno (vgr., pleitos entre entidades nacionales; pleitos entre entidades provinciales). El recto criterio rechaza la posibilidad de un "pleito" entre dos entes públicos nacionales, y con mayor razón entre la Nación y uno de sus entes autárquicos, pues esto último, en definitiva, equivale a litigar consigo mismo; igual cosa cuadra decir de las provincias y sus entes. Para cualquier diferencia que se suscitare entre órganos nacionales entre sí, o entre órganos provinciales entre sí, habría que instituir, con carácter obligatorio, un árbitro para que dirima la controversia, evitando así toda contienda judicial. En el orden nacional existe al respecto un valioso antecedente. Me refiero a la disposición legal que, en materia de daños y perjuicios, erige en árbitros al Procurador del Tesoro o al Poder Ejecutivo, según los casos, excluyendo así la posibilidad de demandas judiciales entre la Nación y sus órganos autárquicos o de éstos entre sí (225) .

Algunos tratadistas, como Villegas Basavilbaso, extienden acertadamente el objeto del derecho administrativo a la regulación de las relaciones de los entes públicos entre sí (relaciones "interadministrativas"), y de dichos entes con los administrados (226) . Es una noción amplia y comprensiva, que confirma lo dicho en los párrafos precedentes acerca de que tanto las relaciones "interadministrativas", como las relaciones "interorgánicas", están reguladas por el derecho, justificándose así que los actos que expresan o concretan dichas relaciones se tengan como "actos administrativos", gobernados por las reglas generales atinentes a éstos. En cambio, otros expositores, como Garrido Falla, restringen indebidamente la noción del derecho administrativo, pues respecto a las "relaciones", limitan esa noción a las existentes entre la Administración y los administrados, quedando, entonces, excluidas de la definición las relaciones de los entes administrativos entre sí (227).

TÍTULO SEGUNDO   DERECHO ADMINISTRATIVO

CAPÍTULO I

SUMARIO: 28. Noción conceptual. Diversos criterios propuestos.   29. Derecho administrativo: rama autónoma del derecho público interno.   30. Objeto y contenido del derecho administrativo. "Organización" y "funcionamiento" de la Administración Pública. Las "relaciones". El "contencioso administrativo".   31. El derecho administrativo es un derecho in fieri.   32. Definición del derecho administrativo.   33. Carácter del derecho administrativo en Argentina.

28. No es recomendable, y menos aún útil, hacer referencia a la multiplicidad de definiciones que se han propuesto para dar la noción conceptual de derecho administrativo. Muchas de esas definiciones son confusas, carentes de sentido; otras resultan extremadamente vagas; otras, en fin, son concretas, pero inaceptables por carecer de algún elemento esencial.

Juzgo razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se prescinda de definir simultáneamente la función administrativa. Se trata de conceptos distintos, que deben analizarse separadamente, y cuyo tratamiento conjunto sólo tiende a complicar las cosas, en virtud de las discrepancias que existen acerca de lo que ha de entenderse por función administrativa (228) .

Pero antes de expresar la noción conceptual de derecho administrativo que adoptaré en la presente obra, corresponde mencionar y explicar los distintos criterios doctrinales que fueron exponiéndose para dar dicha noción. Tales criterios pueden reducirse a los siguientes: a) criterio legalista; b) criterio del Poder Ejecutivo; c) criterio de las relaciones jurídicas; d) criterio de los servicios públicos; e) criterio de la actividad total del Estado; f) criterio de los servicios públicos y del contralor jurisdiccional de la Administración Pública; g) criterio de los órganos de aplicación. Diversos tratadistas hacen referencia a los mencionados criterios (229) .

a) Criterio legalista.

Para los que siguen este punto de vista, el derecho administrativo consiste en la exposición y comentario de las leyes administrativas. Cronológicamente, este grupo comprende a autores antiguos; entre ellos cuadra recordar a Batbie (230) y Colmeiro (231) . Entre los expositores argentinos, corresponde incluir en este grupo a Ramón Ferreyra, que escribió en el año 1866 (232) , y a Lucio Vicente López, que habló desde la cátedra de la Facultad de Derecho de Buenos Aires en 1890, y cuyas lecciones fueron tomadas taquigráficamente por algunos alumnos suyos, y publicadas más tarde, en 1902, cuando ya el maestro había fallecido (233) .

Este criterio ha sido rechazado, pues reduce el derecho administrativo a una mera "legislación", olvidando que la legislación no es el "derecho", el cual no sólo comprende la ley, sino los "principios". Con razón se dijo que leyes administrativas y derecho administrativo no son términos equivalentes (234) .

b) Criterio del Poder Ejecutivo.

Según este criterio, el derecho administrativo es el regulador de la actividad del Poder Ejecutivo. A fines del siglo pasado lo siguió Ducrocq, en Francia (235) , y Santamaría de Paredes en España (236) ; entre nosotros lo sigue Sarría (237) .

Esta concepción ha sido objetada; en primer lugar, porque la actividad del Poder Ejecutivo no se reduce a administrar: aparte de su actividad administrativa, está su actividad política o de gobierno; en segundo lugar, porque no sólo administra el Poder Ejecutivo: también lo hacen, aunque con carácter excepcional, el Legislativo y el Judicial, además de que, dentro mismo del Poder Ejecutivo, hay órganos dotados de personalidad que también administran, verbigracia las entidades autárquicas institucionales.

c) Criterio de las relaciones jurídicas.

De acuerdo a los que sostienen este criterio, el derecho administrativo es el que regula las relaciones entre los particulares y el Estado.

Se ha dicho que esta concepción no es inexacta, pero sí incompleta, porque no expresa la última diferencia. La idea de relaciones entre los ciudadanos y el Estado no es privativa del derecho administrativo. Ocúpanse también de estas relaciones el derecho constitucional, el derecho penal y el derecho procesal, como ramas todas ellas, a igual que el derecho administrativo, del derecho público interno. Por otra parte, el derecho administrativo no contrae su estudio a las relaciones entre los particulares y el Estado, sino que también trata de las que se entablan entre éste y sus propios órganos (238) .

Aparte de lo anterior, como bien se ha expresado, la relación jurídica no es el único elemento que debe entrar en la definición del derecho administrativo. En efecto, la Administración Pública necesita también normas que regulen no ya sus relaciones con los particulares, sino su organización interna para que pueda obrar del modo mejor y más eficaz (239) . Y no sólo se requiere normas que regulen su organización, sino también su "funcionamiento".

d) Criterio de los servicios públicos.

Según este criterio, el derecho administrativo es el conjunto de normas reguladoras de los servicios públicos.

Se lo ha objetado diciendo: 1) que la noción de servicio público es imprecisa, lo que a su vez torna imprecisa la noción de derecho administrativo (240) ; 2) que el servicio público, si bien constituye una parte importante del derecho administrativo, no agota el objeto del mismo.

El criterio en cuestión, aunque fue auspiciado por diversos expositores, hoy está rechazado por la generalidad de la doctrina (241) .

e) Criterio de la actividad total del Estado.

Según este punto de vista, el derecho administrativo es el derecho regulador de la actividad total del Estado. Parte del supuesto de que la Administración es actividad total del Estado. Fue auspiciado por juristas alemanes, en especial Stein; se incluye también a Otto Mayer en esta concepción, ya que para él el derecho administrativo es el derecho relativo a la Administración, y Administración la actividad del Estado (242) .

Este criterio parte de un concepto objetable: la noción de Administración que, como ya lo advertí al comienzo de este mismo parágrafo, no conviene considerar al definir el derecho administrativo, porque tratándose de conceptos distintos y muy discutidos, deben ser considerados separadamente.

Por lo demás, es inexacto que la Administración constituya la actividad total del Estado. Fuera de la actividad administrativa, el Estado desarrolla otras actividades. Correlativamente, es inaceptable el concepto que, sobre esa base, se le atribuye al derecho administrativo. Véase precedentemente, nº 4, letra c (243) .

f) Criterio de los servicios públicos y de la protección jurisdiccional de los administrados.

Esta es la orientación seguida por Rafael Bielsa, para quien el derecho administrativo es el "conjunto de normas positivas y de principios de derecho público de aplicación concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor jurisdiccional de la Administración Pública" (244) .

La tesis de Bielsa fue acertadamente refutada y rechazada por Villegas Basavilbaso (245) . Respecto al "servicio público" vale la crítica general ya formulada a los que pretenden que el derecho administrativo es el regulador de los servicios públicos; y en lo atinente a la "protección jurisdiccional de los administrados", más adelante (nº 30), al referirme al "contenido" del derecho administrativo, haré ver que todo lo relacionado con el contencioso administrativo es extraño al derecho administrativo substantivo y pertenece al derecho procesal administrativo.

g) Criterio de los órganos de aplicación.

Trátase de la posición de Merkl, para quien el derecho administrativo es la sección del orden jurídico que se refiere a la Administración, regulándola; por lo que puede definirse como derecho administrativo la suma de normas jurídicas que regulan aquellas funciones jurídicas determinables mediante las instrucciones (246) .

Como lo expresa el propio Merkl, dicho concepto del derecho administrativo se complica con las mismas dificultades de demarcación que el concepto de administración que le sirve de base (247) . Esto, de por sí y en general, como método a seguir es ya objetable, porque, como quedó expresado al comienzo de este parágrafo, no conviene vincular la definición de derecho administrativo a la noción de Administración, por tratarse de nociones distintas y muy discutidas que deben analizarse separadamente. Y en particular no resulta aceptable el criterio de Merkl sobre lo que ha de entenderse por derecho administrativo, porque su noción de Administración, a la que vincula la del derecho administrativo, tampoco es aceptable, aunque resulte interesante como intento de construcción jurídica. Al respecto, véase lo dicho en el nº 4, letra h.

29. El derecho administrativo pertenece al derecho "público". Esto nadie lo desconoce (248) . Ello es así por la índole de los sujetos intervinientes  Estado y administrado , por la naturaleza de la actividad que realiza la Administración, por la índole de las relaciones posibles que todo ello determina entre el Estado y el administrado, y, finalmente, por la materia regulada ("organización" y "funcionamiento" de la Administración Pública). De todo eso dedúcese que, en estos supuestos, el Estado, actuando en ejercicio de sus prerrogativas de "poder", hállase colocado en un plano superior frente al administrado, lo que determina que las normas pertinentes no sean, como en el derecho privado, de "coordinación", sino de "subordinación"  imponen "obligatoriedad" , que es el rasgo característico de las normas integrantes del derecho público (249) .

Si bien se ha sugerido que al incluir el derecho administrativo en el derecho público, no se agregue que se trata del derecho público "interno", porque ello decidiría desde ya negativamente la cuestión de si esta disciplina comprende a ciertos organismos internacionales que realizan indiscutiblemente actividades administrativas (250) , lo cierto es que la generalidad de la doctrina establece que se trata del derecho público "interno" (251) , concepto al cual adhiero, por cuanto estimo que la regulación de la actividad administrativa de organismos internacionales corresponde al derecho internacional público.

Finalmente, cuadra advertir que en la actualidad el derecho administrativo es una rama "autónoma" del derecho público interno, y como tal es objeto de estudio. Como disciplina científica, hoy hállase totalmente desvinculada, por ejemplo, del derecho constitucional y del derecho financiero, todo ello sin perjuicio de las obvias relaciones entre aquél y éstos. Antaño, entre el derecho administrativo, el derecho constitucional y el derecho financiero existía una interdependencia conceptual íntima, que trascendía incluso al estudio de dichas disciplinas, el cual generalmente hacíase en común.

30. Anteriormente dije que el "objeto" del derecho administrativo es la Administración Pública, en todas sus manifestaciones, sean éstas externas o internas, vale decir jurídicas o no jurídicas (véase el nº 1). De ello es fácil deducir el "contenido" de ese derecho.

"Administración" es la actividad permanente, concreta y práctica del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran (véase el nº 5). De modo que Administración es "actividad" encaminada a lograr un fin. Pero la Administración, antes de ejercer su actividad, debe "organizarse", creando sus órganos, fijándoles su competencia, etcétera. No es concebible la "actividad" o "funcionamiento" de la Administración Pública sin su previa "organización". Y como el derecho administrativo tiene por objeto a la Administración, va de suyo que integran el "contenido" de ese derecho todo lo atinente a la "organización" y al "funcionamiento" de la Administración Pública.

Pero si el "contenido" del derecho administrativo fuese vinculado exclusivamente a la organización y al funcionamiento de la Administración, trataríase de un contenido muy lato y un tanto impreciso. Es menester, entonces, dar una noción más concreta. Esto se obtiene diciendo que al derecho administrativo, aparte de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, le corresponde reglar todo lo atinente a la forma en que se manifiesta la actividad administrativa, lo cual constituye las diversas "relaciones" que nacen de esa actividad.

De manera que el "contenido" del derecho administrativo está constituido: a) por la "organización" administrativa; b) por el "funcionamiento" de la Administración Pública; c) por las diversas "relaciones" que nacen de la actividad administrativa.

En términos generales, es ese el contenido que la doctrina le asigna al derecho administrativo, lo cual incide en las definiciones de ese derecho propuestas por los autores. Desde luego, hay quienes sustentan otros criterios, según así quedó expresado precedentemente (nº 28). Algunos expositores incluyen en su definición sólo parte del contenido a que hice referencia, o creen expresar dicho contenido con otras palabras; otros incluyen como materia propia del derecho administrativo otras materias, acerca de cuya inclusión hay serias disensiones doctrinarias, tal como ocurre con el contencioso administrativo (252) .

Un sector de la doctrina incluye en la definición y, correlativamente, en el contenido del derecho administrativo, el contralor jurisdiccional de la Administración Pública ("contencioso administrativo") (253) . Pero otro sector de la doctrina considera que el contencioso administrativo no pertenece al derecho administrativo, sino al derecho procesal (254) , criterio éste al cual adhiero.

Sin embargo, con referencia al contenciosoadministrativo, entre nosotros hay quien considera que corresponde distinguir entre "contenido" de la protección judicial contra la Administración (es decir, el contenido de los recursos judiciales que sirven para entablar contienda con la Administración) y el "procedimiento" mediante el cual dicha protección se hace efectiva: lo atinente al expresado "contenido" pertenecería al derecho administrativo, en tanto que el mencionado "procedimiento" correspondería al derecho procesal (255) . A juicio mío, tanto lo relacionado con el "contenido" de dicha protección judicial, como el "procedimiento" mediante el cual la protección se hace efectiva, integran la "teoría" del contenciosoadministrativo, siendo, en consecuencia, extraños al derecho administrativo stricto sensu (derecho substantivo). No es posible disociar el estudio de ese "contenido" y el de ese "procedimiento". Por supuesto, el expresado "contenido" de la protección judicial deberá analizarse, dentro del derecho administrativo, al estudiar los "vicios" del acto administrativo, ya que dichos vicios son los que, en definitiva, generarán o no acción contenciosoadministrativa; del mismo modo, el derecho civil estudia los vicios del acto jurídico, correspondiéndole al derecho procesal el trámite para hacer efectiva la sanción correspondiente al vicio de que se trate. Más aún: sin perjuicio de que al derecho administrativo le corresponde analizar ese "contenido", en cuanto ello pueda determinar un "vicio" del acto administrativo, considero que el expresado "contenido" de la protección judicial contra la Administración se vincula a la "teoría de las acciones", materia estrictamente procesal. El "procedimiento" está íntimamente relacionado con el "contenido" de la protección que se quiere hacer efectiva: entre ambos hay una íntima interdependencia.

31. El derecho administrativo está en plena formación, en plena evolución. Como ciencia hállase en construcción. Esto se advierte examinando cualquiera de sus instituciones fundamentales, por ejemplo, el servicio público, el dominio público, etcétera, cuyas nociones conceptuales y principios correlativos han sufrido profundas transformaciones desde un tiempo a esta parte. Todo eso exprésase diciendo que este derecho es un derecho in fieri (256) .

El derecho administrativo está expresado y contenido no sólo en normas positivas, sino, además, en "principios" de derecho público, los cuales son seleccionados y sugeridos principalmente por la doctrina científica en base al método jurídico de investigación. Gran parte de esos principios son extraídos de la Constitución; otros del derecho privado, especialmente del derecho civil, en cuanto ellos tengan valor o substancia de principios generales de derecho, o, como dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación, cuando las reglas del Código Civil representen "una construcción jurídica basada en la justicia" (257) . En suma: tales "principios" tienen, o pueden tener, las mismas fuentes que los "principios generales del derecho" (ver nº 74).

Lo expuesto tiene trascendencia en lo atinente a la definición del derecho administrativo, que no puede ser considerado sólo como un conjunto de "normas", sino también como un conjunto de "principios" de derecho público. En la actualidad, esas normas y principios todavía no alcanzan a constituir un "sistema" jurídico; en muchos aspectos aún falta que los respectivos conceptos adquieran estabilidad y permanencia.

32. Precedentemente, nº 28, quedaron analizados los distintos criterios propuestos para dar la noción conceptual de derecho administrativo; simultáneamente se expresaron las razones para no aceptar esos criterios.

En los parágrafos 29, 30 y 31 quedó expresado que el derecho administrativo es una rama autónoma del derecho público interno, y quedó establecido, asimismo, cuál es el objeto y el contenido de ese derecho. Se estableció, además, que no sólo está constituido por "normas" positivas, sino también por "principios" de derecho público.

Todo ello me permite dar, ahora, la noción de derecho administrativo.

Por tal ha de entenderse el conjunto de normas y de principios de derecho público interno, que tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la administración pública, como así la regulación de las relaciones interorgánicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los administrados.

Como consecuencia del concepto objetivo, substancial o material con que en esta obra se considera a la Administración Pública (nº 11), cuando en la definición del derecho administrativo hablo de "administración pública" entiendo referirme a la actividad de cualquiera de los órganos estatales (legislativo, judicial y ejecutivo) si la naturaleza jurídica de la actividad desplegada por dichos órganos es "administrativa".

Para lo que ha de entenderse por relaciones "interorgánicas" e "interadministrativas", véase el nº 27.

33. En Argentina, el derecho administrativo tiene una característica propia: es, esencialmente, un derecho "local", es decir un derecho "provincial". Trátase de una consecuencia de nuestro régimen político jurídico, de nuestro sistema federal de gobierno, en cuyo mérito las provincias que componen la Nación conservan todo el poder no delegado a ella al constituir la unión nacional (Constitución, art. 104 (258) ). En nuestro orden jurídico, las provincias son preexistentes respecto a la Nación. Uno de esos poderes reservados y no delegados por la Constitución de la Nación es el de legislar en materia administrativa, pues, según el artículo 105 (259) de la Constitución, las provincias, por haberse reservado el respectivo poder, se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas.

Pero sin perjuicio de los poderes no delegados por las provincias a la Nación, es también de advertir que, para el cumplimiento de los respectivos fines puestos a su cargo por la Constitución, la Nación goza de todas las consiguientes potestades de carácter administrativo, del mismo modo que, en sus esferas, las provincias gozan de tales potestades.

Todo ello repercute en la facultad para legislar sobre materias administrativas y, desde luego, para codificar, en todo o en parte, dichas materias. Hay algunas de éstas cuya legislación o codificación les compete exclusivamente a las provincias (verbigracia, regulación del uso de los bienes del dominio público); hay otras materias administrativas a cuyo respecto la competencia es exclusiva de la Nación (verbigracia, legislar sobre policía sanitaria animal cuando el interés público protegido sea de orden nacional; así ocurriría con las enfermedades contagiosas que afecten a animales y se extiendan a más de una provincia); finalmente, hay otras materias acerca de las cuales son competentes, en sus correspondientes esferas, tanto la Nación como las provincias, por existir al respecto una "concurrencia de fines" (verbigracia, disponer la expropiación por utilidad pública). Todo está en determinar de qué materia se trata, para lo cual el intérprete debe aplicar las normas y principios constitucionales pertinentes.

CAPÍTULO II  
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