Bibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia






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títuloBibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia
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acción de amparo puede obligar a que la respectiva "decisión" sea dictada. Concurren todos los requisitos necesarios para la procedencia de tal acción (a). El "amparo" al administrado quiebra aquí la inercia dañosa de la administración.
La doctrina está conteste, en general, en la procedencia del amparo ante el silencio prolongado de la Administración (b). También lo está la jurisprudencia (c). Ello se explica, por cuanto la "acción de amparo" tiene un antecesor con el que presenta identidad de fines: el "writ of mandamus" del derecho norteamericano (d).
El "amparo" no sólo procede frente a actos de la Administración Pública, sino también para salvar "conductas omisivas" de ella (e); vale decir, procede incluso contra "omisiones" de la Administración Pública, contra su inercia, contra sus hechos negativos, contra sus abstenciones que causen lesión jurídica al administrado (f).
Para la procedencia del amparo contra actos de la Administración Pública, tanto de acuerdo a la doctrina como a la jurisprudencia, deben concurrir los dos siguientes requisitos esenciales:
a) Que el derecho que resulte lesionado por el silencio de la Administración Pública tenga origen o fundamento "constitucional" (g).
b) Que para la protección de ese derecho ahora lesionado por el silencio de la Administración Pública, el ordenamiento jurídico no haya precisado o instituido otra vía de impugnación (h).
Ambos requisitos concurren en este caso:
1) El carácter "constitucional" del derecho lesionado es evidente, pues el "recurso jerárquico" no implica substancialmente otra cosa que la reglamentación, dentro del ámbito administrativo, del derecho de peticionar a las autoridades, que es de expreso origen constitucional (artículo 14 de la Constitución Nacional).
2) La inexistencia de otra vía de impugnación es también obvia, pues si el recurso jerárquico pudo ser promovido es, precisamente, porque al respecto no existía otro camino legal para enjuiciar el acto que mediante él se recurre (véase lo que expuse en el nº 256).
Pero aparte de las condiciones que anteceden, para la procedencia de la acción de amparo en casos como éstos es indispensable no sólo que la Administración Pública haya incurrido en "silencio"; es menester, además, que ese estado de "silencio", inercia, pasividad o abstención, tenga una mínima duración determinada. ¿Cuál es esta duración? Sólo puede decirse que dicho "silencio", para dar lugar a acciones, debe exceder de un lapso "razonable". Establecer cuándo ha de entenderse que el silencio de la Administración Pública se prolonga por un plazo que excede lo razonable, es una cuestión que muchas veces depende del criterio personal del intérprete y otras veces de la índole de la cuestión de que se trate.
Cuando la cuestión en que se produzca el "silencio" de la Administración Pública no verse concretamente sobre un "recurso", sino sobre peticiones de orden general, el "plazo razonable" lógicamente puede tener una duración mayor. Así, en el caso de una petición formulada a un administrador de la Aduana, se estimó que el transcurso de ocho meses de silencio o retardo por parte del mismo justificaba el amparo solicitado por el recurrente (i). En otra oportunidad, a raíz de que el Instituto Nacional de Previsión Social ya había tardado más de cuatro años y ocho meses en el trámite de una jubilación, sin haber dictado aún la resolución definitiva, el magistrado interviniente manifestó "que es obvio afirmar que ese prolongado lapso es más que prudencial, dentro del cual, por arduo y complejo que fuere el caso a resolver, debió dictarse la pertinente resolución". ... "al no haberlo hecho, se han violado los artículos 14 y 18 , Const. Nac." (j)
Pero tratándose específicamente de un "recurso jerárquico"  y no de una petición formulada por otra vía , considero que puede estimarse que ha transcurrido un plazo "razonable", cuando hayan pasado tres meses desde que las actuaciones correspondientes al recurso jerárquico quedaron en condiciones de que se dicte la "decisión" definitiva. Sin duda, éste es un plazo excesivamente amplio, pero lo sugiero porque armoniza con los plazos "básicos" contenidos en normas análogas para situaciones equivalentes. Así, el Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, a los efectos de la acción contencioso administrativa, considera a la Administración Pública incursa en "retardación" si han transcurrido dos meses desde que la Administración debió dictar la pertinente resolución definitiva; trátase del plazo "básico" que al efecto establece el citado Código de la provincia de Buenos Aires (artículo 7º ). La ley de procedimiento administrativo de España fija ese plazo "básico" en tres meses (k). En Francia ese plazo "básico" es de cuatro meses, de acuerdo al artículo 3º de la ley del 17 de julio de 1900 (l).
(a) "Muy especialmente cuando las normas sobre procedimiento no contienen disposiciones que fijen plazos para dictar determinadas resoluciones o expedirse sobre pretensiones articuladas por los interesados, la rémora en emitir la decisión suele originar perjuicio y quedar sin medios de reparación. Es evidente, entonces, que el amparo está llamado a llenar esa laguna, provocando la decisión postergada o el acto omitido" (Germán J. Bidart Campos: "Derecho de Amparo", página 212, Buenos Aires 1961).
(b) Fraga: "Derecho Administrativo", página 251.
(c) "Jurisprudencia Argentina", 1959 V, página 172; "Jurisprudencia Argentina", 1961 IV, páginas 30 32.
(d) César Enrique Romero: "Estudios de Ciencia Política y Derecho Constitucional", páginas 188 y 189, Córdoba 1961; Alfredo Orgaz: "El recurso de amparo", página 56, Buenos Aires 1961; Bartolomé A. Fiorini: "El recurso de amparo", en "La Ley", tomo 93, página 948. "Mandamus" es el auto emitido por los tribunales para que la Administración cumpla con lo que en forma ilegal se niega a hacer y que corresponde a su deber o cargo (Romero, op. y loc. cit.). En cambio, el "writ of certiorari" es una orden de un tribunal superior a un inferior para que le envíe un caso a revisión (Dunhan y Kurland: "El señor magistrado", página 196).
(e) Romero: "Estudios de Ciencia Política....", páginas 189 190 y 198.
(f) Fiorini: "El recurso de amparo", en "La Ley", tomo 93, página 951; Guillermo Becerra Ferrer: "Naturaleza y presupuesto del recurso de amparo", página 11, Córdoba 1960, Universidad Nacional de Córdoba, y en "Jurisprudencia Argentina", 1959 V, página 89, sección doctrinaria; Instituto Argentino de Estudios Legislativos: "Anteproyecto de ley sobre acción de amparo de los derechos y garantías constitucionales", artículo 1º, inciso b, en "Jurisprudencia Argentina", 1960 VI, página 3, sección doctrinaria; Bidart Campos: "Derecho de amparo", páginas 207 y 212.
(g) Fiorini: "El recurso de amparo", en "La Ley", tomo 93, página 947, punto 2º; Segundo V. Linares Quintana: "Acción de Amparo", página 68, Buenos Aires 1960 y "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", tomo 5º, página 373; Romero: "Estudios de Ciencia Política...", páginas 197 198; Orgaz: "El recurso de amparo", páginas 56 57; José Luis Amadeo: "Interpretación jurisprudencial del amparo y su inclusión en constituciones provinciales", en "Jurisprudencia Argentina", 1961 II, página 548; Juan Francisco Linares: "Los derechos protegidos por el recurso de amparo", párrafo final del mismo, en "Jurisprudencia Argentina", 1964 II, sección doctrinaria, página 38.
(h) Corte Suprema de Justicia de la Nación, "Fallos", tomo 247, sentencia de páginas 11 , 40 , 514 y 718 , tomo 250, páginas 154 y 162 163; Fiorini: "El recurso de amparo", en "La Ley", tomo 93, página 955; Becerra Ferrer: "Naturaleza y presupuestos del recurso de amparo", página 13, y en "Jurisprudencia Argentina", 1959 V, página 90, punto b., sección doctrinaria; Segundo V. Linares Quintana: "Acción de Amparo", página 69; José Luis Amadeo: "Interpretación jurisprudencial del amparo y su inclusión en constituciones provinciales", en "Jurisprudencia Argentina", 1961 II, página 548; Juan Francisco Linares: "Los derechos protegidos por el recurso de amparo", párrafo final del mismo, en "Jurisprudencia Argentina", 1964 II, sección doctrinaria, página 38. Además, véase Corte Suprema de Justicia de la Nación, "Fallos", tomo 257, página 125.
(i) "Jurisprudencia Argentina", 1959 V, página 172.
(j) "Jurisprudencia Argentina", 1961 IV, página 31. El magistrado consideró, además, que esa interminable tramitación administrativa, que podría prolongarse sine die, fatalmente desembocaría en una evidente "denegación de justicia", pues no otra cosa significa privar a un ciudadano de la posibilidad de ejercer los recursos legales, viéndose en esa forma despojado del derecho de defenderse en juicio, violándose entonces el artículo 18 de la Constitución Nacional (página 31).
(k) Ley de procedimiento administrativo de España, del 17 de julio de 1958, artículo 94, inciso 1º.
(l) Véase: Georges Vedel: "Droit Administratif", página 363, París 1961.

(1596) Véase el libro de Horacio D. Creo Bay: "Amparo por mora de la Administración Pública", Buenos Aires 1989.

(1597) Cita de Fernando Garrido Falla: "Régimen de impugnación de los actos administrativos", página 303.

(1598) En tal sentido, véanse: Agustín A. Costa: "El recurso ordinario de apelación en el proceso civil", páginas 182 185, Buenos Aires 1950; Manuel M. Ibáñez Frocham: "Tratado de los recursos en el proceso civil", páginas 201 202, Buenos Aires 1963.

(1599) Costa, op. cit., página 183.

(1600) Garrido Falla, en lo substancial, se pronuncia en sentido concordante al indicado en el texto, o sea que en la resolución de recursos administrativos no es admisible la reformatio in peius ("Régimen de impugnación de los actos administrativos", página 301 303 y nota 44). El mismo autor, en su "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 3º, páginas 121 122, desde el punto de vista "objetivo", rechaza la reformatio in peius en el procedimiento administrativo, aduciendo para ello interesantes argumentos de "hecho".

(1601) Stassinopoulos: "Traité des actes administratifs", página 106.

(1602) En sentido concordante: Fiorini: "Recurso Jerárquico", páginas 47 48 y 56. No obstante, al pedido previo de "revocatoria" debe asignársele efectos suspensivos del acto impugnado, porque, aparte de que en ese estado el acto continúa bajo la custodia del órgano que lo emitió, está en las posibilidades de éste rechazar la revocatoria en forma inmediata (Fiorini, op. cit., página 47).
En algunos países, como en España por expresa disposición de la ley, la interposición de cualquier recurso, salvo en los casos en que una norma establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado (artículo 116 de la ley española sobre procedimiento administrativo de 1958). En cambio, en Estados Unidos de América, de acuerdo a la Administrative Procedure Act, la ejecución del acto impugnado se suspende mientras se tramita el recurso jerárquico (John Clarke Adams: "El derecho administrativo norteamericano", páginas 55 56, Buenos Aires 1964, Eudeba).

(1603) Bielsa: "El recurso jerárquico", páginas 129 130.

(1604) Actualmente, respecto al "silencio" de la Administración, véase el decreto ley sobre procedimiento administrativo, nº 19549/72, art. 10.

(1605) Actualmente, las "omisiones" pueden ser suplidas mediante el recurso de "aclaratoria" (decreto nº 1759/72, art. 102). El recurso de "revisión" se da ahora para otros supuestos (art. 22 del decreto ley 19549/72). Véase el decreto nº 1883/91.

(1606) Este texto hállase derogado por el art. 820 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Insisto en que en la actualidad las "omisiones" pueden subsanarse mediante el recurso de "aclaratoria" (decreto 1759/72, art. 102). Véase el decreto nº 1883/91.

(1607) Corte Suprema de Justicia de la Nación, "Fallos", tomo 240, página 453 ; tomo 248, páginas 516  518 ; tomo 246, página 269; tomo 250, página 272 ; tomo 255, página 354; tomo 277, páginas 474 y siguientes. En consecuencia de ello, la Corte Suprema consideró que la decisión de los órganos administrativos respecto de derechos comunes fundamentales, como respecto a la aplicación de sanciones penales e incluso de multas impuestas a particulares  que constituyen un supuesto de sanción penal , pueden ser "ejemplo" de ejercicio de facultades judiciales (tomo 255, páginas 354 y 357). En cambio, consideró que no tienen carácter judicial y que, por tanto, no autorizan en estos casos el recurso extraordinario: la calificación disciplinaria de la conducta observada por los empleados públicos, en el desempeño de sus funciones (tomo 240, páginas 453  455 ); la resolución del Consejo Directivo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires que denegó al recurrente el derecho alegado por éste de eximirse de las pruebas de eficiencia fijadas para optar a una cátedra universitaria (tomo 248, páginas 516  518 ); las decisiones atinentes a la provisión de cátedras universitarias (tomo 246, página 269). También declaró la Corte Suprema la improcedencia del recurso extraordinario contra una resolución administrativa, cuando para el caso la ley prevé un recurso contencioso administrativo (tomo 250, páginas 272 275). Pero, sin perjuicio de lo expresado en el texto, cabe advertir que la Corte Suprema admitió la procedencia del recurso extraordinario contra actos administrativos que vulneraban el derecho de reunión: tratábase de resoluciones del Jefe de Policía de la Capital Federal que denegaron arbitrariamente el permiso respectivo ("Fallos", tomo 190, páginas 101  104, y tomo 207, páginas 251  256; además, véase precedentemente, nº 253, punto 4º).

(1608) En sentido concordante: Bielsa: "El recurso jerárquico", páginas 130 133; "Derecho Administrativo", tomo 4º, páginas 323 y 504, y "Cuestiones de Jurisdicción. Acciones y recursos", página 149, nota. En este último lugar, dice el autor citado: "La distinción entre sentencia o auto judicial y resolución administrativa, a los efectos del recurso extraordinario, en el sentido de admitirlo únicamente contra los primeros, sería arbitraria y opuesta al propio fin de ese medio de protección constitucional". Y luego, refiriéndose a las resoluciones de la Corte Suprema que establecen que los funcionarios u órganos administrados han de estar autorizados por "ley" para el ejercicio de las respectivas funciones de naturaleza judicial, dice dicho autor: "A fortiori procede el recurso cuando se trata de reglamentos que son leyes en sentido material" (página 149, citada).

(1609) En igual sentido: Pearson: "Del recurso jerárquico", página 19.

(1610) Bielsa: "El recurso jerárquico", páginas 125 127. Acerca de la acción judicial contra actos administrativos, véase el decreto ley 19549/72, art. 23 y siguientes.

(1611) Véase el nº 71.

(1612) Constitución actual, art. 75 , incs. 12 y 32.

(1613) Corte Suprema de Justicia de la Nación, "Fallos", tomo 6º, páginas 264 y 271, sentencia del 13 de octubre de 1868.

(1614) Actualmente el legislador hizo uso de sus atribuciones y fijó dicho plazo. Ver decreto ley 19549/72, exposición de motivos cap. II y art. 23 y siguientes.

(1615) En la actualidad rige el decreto ley sobre procedimiento administrativo, nº 19549/72, su decreto reglamentario nº 1759/72 y sus modificatorios, que derogaron y reemplazaron al decreto 7520/44. Véase el decreto nº 1883/91.

(1616) Actualmente existe ese plazo: 60 días (art. 91 del decreto nº 1759/72). Véase el decreto nº 1883/91.

(1617) Actualmente rige el decreto nº 1759/72, art. 3º, segunda parte. Véase el decreto nº 1883/91.

(1618) Finalmente, otra deficiencia actual del recurso jerárquico en el orden nacional deriva del decreto nº 2126/61, que en parte modificó al decreto nº 7520/44. Aquel decreto, al referirse al recurso de revocatoria previo, dice que será resuelto por las autoridades superiores de las entidades descentralizadas y por los funcionarios de la Administración central con jerarquía "inmediata inferior a la de subsecretario de Ministerio o Secretaría de Estado" (párrafo primero); el párrafo segundo de dicho texto establece que contra las decisiones de los funcionarios de "jerarquía superior de cada departamento" corresponderá el recurso jerárquico, etc. Todo esto es motivo de confusiones para el público, pues la generalidad de las personas ignora, y no tiene por qué saberlo, cuáles son los funcionarios con tal o cual jerarquía. Esos detalles, por constituir cuestiones de orden "interno", se conocen dentro de la Administración, donde los funcionarios que lo deseen pueden disponer de los distintos escalafones y consultarlos, elementos a los que gran parte del público no tiene acceso. La duda que todo esto ocasiona es tan grande, que se han dado casos en que un mismo recurso, para que no dejare de quedar radicado donde en definitiva correspondiere, fue presentado simultáneamente ante dos o tres funcionarios de distintas reparticiones. Se hace necesario, entonces, que todo esto quede expresado, no como actualmente, sino en forma clara, precisa, mediante una nomenclatura concreta al alcance de todos, es decir al alcance de la generalidad de las personas. Si se desea juridizar la Administración, hay que comenzar por utilizar expresiones comprensibles en las normas que regulen las relaciones entre la Administración y los administrados.

(1619) "Eam popularem actionem dicimus, quae suum ius populi tuetur" ("Digesto", libro 47, título 23, ley 1). "Llamamos acción popular la que ampara el derecho propio del pueblo". (La versión española corresponde a la obra de Ildefonso L. García del Corral: "Cuerpo del derecho civil romano a doble texto, traducido al castellano del latino publicado por los hermanos Kriegel, Hermann y Osenbrggen", tomo 3º, página 720, Barcelona 1897).

(1620) Presutti: "Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 1º, página 529, tercera edición; Fragola: "Manuale di diritto amministrativo", página 87. Además, puede verse: Bielsa: "Cuestiones de Jurisdicción. Acciones y Recursos", página 63 y siguientes.

(1621) Presutti, op. cit., tomo 1º, página 529; Fragola, op. cit., página 87.

(1622) Presutti, op. cit., tomo 1º, página 528, nº 199; Fragola, op. cit., página 87, nº 37.

(1623) Para toda la problemática relacionada con la acción popular en nuestro derecho, véanse mis siguientes trabajos: "Delfines o toninas y acción popular (nota a fallo)", en "El Derecho", 23 de agosto de 1983; "Nuevamente acerca de la acción popular. Prerrogativas jurídicas. El `interés difuso´", en "El Derecho", 29 de noviembre de 1983; "La legitimación en las acciones contra el Estado", en "La Ley", 23 de junio de 1986, y en "Anales" de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, tomo XV 1986, Buenos Aires 1987, y "La acción popular", en "La Ley", 11 agosto 1993.

(1624) Téngase presente la ley 16986 , de octubre de 1966, sobre acción de amparo, y el artículo 43 de la Constitución Nacional vigente desde el año 1994.
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