Bibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia






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títuloBibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia
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COLECCIONES DE FALLOS Y REVISTAS JURÍDICAS CITADAS CON MAYOR FRECUENCIA

"Fallos" de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

"Jurisprudencia Argentina".

"La Ley".

"El Derecho".

TÍTULO PRIMERO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Las funciones del Estado. La pretendida "división de poderes". 3. Administración: noción conceptual. 4. Continuación. 5. Continuación. 6. Gobierno: noción conceptual. 7. La Administración en el Estado de policía y en el Estado de Derecho. 8. El Fisco. 9. Límites a la actividad de la Administración: en interés privado y en interés público; por normas jurídicas y por normas no jurídicas. 10. Continuación. Planteo de Guicciardi: análisis del mismo. 11. La Administración en el sentido objetivo, subjetivo y formal. Criterio con que debe ser considerada. 12. La actividad administrativa desde el punto de vista técnico, jurídico y administrativo. 13. La Administración como supuesto poder público. Lo atinente al cuarto poder. 14. Ejecución y Administración. 15. CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. Consideraciones generales. 16. A) En razón de la naturaleza de las funciones. 17. a) Administración activa. 18. b) Administración jurisdiccional. 19. c) Administración interna y externa. 20. d) Administración consultiva. 21. e) Administración reglada y discrecional. 22. f) Administración de contralor. 23. B) En razón de la estructura del órgano. 24. a) Administración burocrática. 25. b) Administración colegiada. 26. c) Administración autárquica. 27. Actividad interorgánica de la Administración. Las relaciones interadministrativas.

1. El "objeto" del derecho administrativo es la Administración Pública, en todas sus manifestaciones, sean éstas externas o internas, vale decir jurídicas o no jurídicas; de ahí que, antes de definir aquel derecho, resulte aceptable saber qué ha de entenderse por Administración Pública. Conocido el "objeto" del derecho administrativo, se verá luego en qué consiste éste. Es un plan lógico.

Pero antes de hacer referencia específica a la Administración Pública, que es una de las funciones estatales, corresponde decir dos palabras respecto a las funciones del Estado en general.

2. La existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma las necesidades del grupo social (individuos) que lo integra.

La experiencia universal demuestra que para lograr tal satisfacción es indispensable, en último término, la coacción. Esto se logra mediante el imperium poder del Estado, que se hace efectivo en cualquiera de los órdenes donde éste desenvuelve su actividad.

En términos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislación, Justicia y Administración, cuyos respectivos "órganos" ejercitan partes o secciones del "poder" del Estado.

Pero adviértase que el "poder" del Estado es único; las "funciones" son múltiples. Las "atribuciones de las funciones a los órganos no constituyen división de poder sino distribución de funciones" (4) . "En lugar de una separación de los poderes, podrá hablarse más bien de una separación de las funciones" (5) .

La llamada "división de poderes" es una medida que tuvo por mira evitar el despotismo, impidiendo que el ejercicio de todas las funciones estatales quedase concentrado en una sola mano, en un solo órgano. Con ello tendióse a asegurar los beneficios de las libertades públicas e individuales. Pero no se trató de una "división de poderes", sino de una "distribución de funciones".

El "poder" del Estado se actualiza en la "función" asignada a sus "órganos" esenciales, que son tres: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder estatal se manifiesta, pues, en las funciones de legislación, jurisdicción y ejecución, que, como bien dijo un autor, son los medios para la realización de los fines estatales.

No hay que confundir "poder", que es atributo estatal (6) , con "potestades", que, en lo que respecta a su ejercicio, pueden ser prerrogativas inherentes a una función, verbigracia de la función correspondiente a la Administración Pública, pues ésta, ciertamente, tiene diversas potestades: la reglamentaria, la imperativa, la sancionadora, etcétera. Dichas "potestades" constituyen un reflejo cualificado del "poder" general del Estado, pero no pueden confundirse con este "poder" (7) . No resulta, entonces, acertada la posición de Hauriou, quien pretende distinguir entre "poder" administrativo y "función" administrativa (8) : el "poder" no es precisamente "administrativo", sino "estatal", vale decir es un atributo del Estado, y no de la Administración; esta última no hace otra cosa que "actualizar" o "manifestar" la parte pertinente del poder del Estado.

Cada uno de los órganos esenciales legislativo, ejecutivo y judicial , aparte de sus propias funciones específicas, ejerce o realiza otras de la misma naturaleza que aquellas que caracterizan a los demás órganos. El Congreso legisla, juzga y ejecuta o administra. El ejecutivo administra y ejecuta, pero también legisla y juzga, a su manera. Igual cosa ocurre con el órgano judicial: juzga, sin perjuicio de realizar actos de naturaleza legislativa, y otros donde actúa ejecutivamente o como administrador (9) . De modo que la función administrativa no está circunscripta a uno solo de los expresados órganos: si por principio constituye la función específica del ejecutivo, es en cambio compartida por los órganos legislativo y judicial; algo similar ocurre con las funciones legislativa y judicial. Pero el carácter substancial y distintivo de estas actividades no se modifica, cualesquiera fuesen los organismos que las produzcan o el procedimiento que se utilice para su producción (10) . Es por eso que en los estudios científicos del derecho administrativo predomina la concepción "objetiva" de Administración Pública, en cuyo mérito pertenece a la órbita del derecho administrativo la regulación de cualquier acto de función administrativa, aunque no sea cumplido por el llamado "Poder" Ejecutivo (11) .

El contenido de cada una de esas funciones esenciales (legislación, ejecución y justicia) varía con relación a la ley y con relación al tiempo. El órgano legislativo dicta o crea la ley, la altera y la suspende según su voluntad y conforme con la Constitución; el ejecutivo cuida que la ley se cumpla y se observe; el órgano judicial la interpreta y aplica, cuando se suscitan controversias o conflictos respecto a lo que se ha hecho u omitido bajo su imperio. De manera que el legislativo se ocupa principalmente del futuro, el ejecutivo del presente, en tanto que el judicial es retrospectivo, obra sobre lo pasado (12) . Dedúcese de esto que la actividad de la Administración es continua, permanente, mientras que la actividad legislativa y la judicial no revisten ese carácter, ya que aparecen como intermitentes o discontinuas (13) .

De todo lo dicho despréndese que, con referencia a la actividad del Estado, no corresponde hablar de "separación de poderes", sino de "distribución de funciones" entre los órganos legislativo, ejecutivo y judicial. Cada uno de éstos ejerce una sección del "poder" general del Estado (14) . Los constitucionalistas hablan de "división de poderes": continúan influidos por la grande obra de Montesquieu o, posiblemente, por el distinto criterio o por el diferente punto de vista con relación a los administrativistas con que afrontan el estudio de esta cuestión. En cambio, siempre respecto a la actividad del Estado, los administrativistas modernos ya hablan de "distribución de funciones", de "funciones del Estado", de "órganos y funciones" (15) . Los constitucionalistas consideran este asunto con criterio "político", en tanto que los administrativistas lo hacen con criterio puramente "jurídico", vinculándolo a la organización administrativa y a la adjudicación de la respectiva competencia a los distintos órganos.

3. La noción conceptual de Administración, considerada ésta como una de las funciones esenciales del Estado, es controvertida en el terreno doctrinario. Las opiniones son harto diversas o variadas. No sólo se requiere caracterizar la Administración frente a las otras funciones esenciales legislación y justicia , sino que, además, corresponde optar por el punto de vista en que será considerada: el objetivo, substancial o material, o el punto de vista subjetivo u orgánico.

En éste, como en todos los supuestos en que se debaten cuestiones semejantes, nada se ganaría pasando revista a las distintas nociones conceptuales o definiciones propuestas por los autores. No sería ése un método científico, de resultados concretos y positivos. Por el contrario, juzgo que, previamente, corresponde hacer una generalización de los respectivos conceptos; después una síntesis de ellos, para llegar luego a la noción o definición respectiva.

La doctrina predominante, con todo acierto, al referirse a la Administración Pública no considera a ésta en sentido orgánico o subjetivo, sino desde el punto de vista material, substancial u objetivo; vale decir, la Administración resulta caracterizada en base a la naturaleza jurídica interna del acto administrativo, con total prescindencia de la índole del órgano o del agente productor del acto. Se prescinde, pues, del "autor" del acto: sólo se tiene en cuenta el "acto" en sí mismo. Tal es el criterio con que será considerada la Administración Pública en la presente obra. Lo que ha de definir una institución es la "substancia" de la misma, no la "forma" ni el "autor" de los actos respectivos: la "forma" y el "autor" sólo constituyen elementos contingentes. Puede, entonces, haber "Administración" no sólo en la actividad del ejecutivo, sino también en parte de la actividad del órgano legislativo o de la del órgano judicial.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, etimológicamente "administrar" proviene del vocablo latino "administrare", de ad, a, y ministrare, servir. De modo que etimológicamente su significado es el de "servir a". Ello traduce la idea de "acción", "actividad", tendiente al logro de un fin. Pero el significado etimológico no es el significado jurídico, máxime si a la idea de administración se la relaciona con la actividad del Estado.

4. Varias son las concepciones expuestas para dar la noción de Administración Pública. Las principales son las siguientes:

a) Administración como actividad equivalente a la de gobierno.

Esta idea tiene un origen histórico. Antaño "gobierno" comprendía todas las actividades del Estado: legislación, justicia y administración. Pero durante el proceso de la evolución del Estado, esas ramas fueron separándose entre sí, una después de la otra. La primera en separarse fue la justicia. Con la formación del nuevo derecho constitucional, la legislación aparece luego en situación de oposición respecto a la restante actividad del Estado. Finalmente, para toda la actividad que no es justicia ni legislación, se introdujo la palabra administración, aunque no para reemplazar la actividad de gobierno, sino para designar una nueva rama de actividad que, desprendiéndose aun del gobierno, aparece colocada al lado de la justicia, formando como el opuesto de ésta (16) .

Lo cierto es que actualmente toda la actividad del Estado hállase atribuida a esas tres ramas especiales: legislación, justicia y administración. Ellas no le dejaron al gobierno sino lo que les es común. Hoy se entiende por gobierno la alta dirección, la impulsión que parte del centro para activar los negocios en el sentido de una buena política y de interés general (17) .

El "gobierno" de un país el del nuestro por de pronto no está circunscripto a una de las expresadas ramas especiales (legislación, justicia y administración): hállase ínsito en las tres ramas simultáneamente; por eso sería incorrecto asimilar el órgano "ejecutivo" a "gobierno", y por eso mismo en el actual proceso de la evolución del Estado sería impropio asimilar "Administración" a "gobierno".

b) Administración como actividad subordinada a la de gobierno.

Ya Otto Mayer expresó que hoy se entiende por gobierno la alta dirección, la impulsión que parte del centro para activar los negocios en el sentido de una buena política y del interés general (18) .

Si gobierno es "dirección", Administración es "acción complementaria". Serrigny expresó que se trata de una misma escala ocupada por un solo poder, bajo nombres distintos. Se llama gobierno en los grados superiores, y Administración en los inferiores (19) .

Para Esmein, más que la acción de dirigir, lo que caracteriza la obra de gobierno es la acción de impulsar. Gobierno, dice, es impulsión. Administración es acción subordinada, no espontánea. La sociedad política es como una máquina. El gobierno es el motor. Los funcionarios de la Administración son los órganos de transmisión y las piezas de la máquina (20) .

Desde luego, "administrar" es una actividad subordinada a la actividad de gobierno. Pero como el "gobierno" no está concretado exclusivamente en el órgano "administrador", la noción de "Administración" no queda aclarada con decir que es una actividad subordinada a la de gobierno: aún faltaría expresar las notas específicas de "Administración" que permitirán diferenciarla de la "legislación" y de la "justicia".

c) Administración como actividad total del Estado (Constitución y Administración).

Stein, en Alemania, continuando la labor de otros juristas, intentó dar un nuevo concepto de Administración: el opuesto a Constitución. En esta doctrina, la Administración se refiere a todo el Estado y a la totalidad de su actividad para el cumplimiento de sus fines. Constitución equivale a estructura y actividad funcional. Administración supone actividad teleológica. La primera es voluntad. La segunda, acción (21) .

Este criterio ha sido objetado por Merkl, porque si la Administración coincide con la actividad total del Estado, esta teoría coincidirá con la teoría del Estado. En tal situación, dice, no hay necesidad de un nuevo nombre para la totalidad de las funciones del Estado, sino de un nombre diferenciativo para una de sus funciones especiales (22) .

Por otra parte, como bien se ha dicho, no es exacto que toda la actividad del Estado sea administrativa. La actividad de los órganos estatales no siempre es de carácter administrativo (23) .

d) Administración como actividad del Poder Ejecutivo.

Algunos tratadistas, como Santamaría de Paredes, en España, y Waline, en Francia, han considerado a la Administración como la actividad que realiza el Poder Ejecutivo (24) . Igual tesis siguió en Francia Carré de Malberg, según lo recuerda Laubadère (25) .

Esta concepción no es aceptable: 1) porque considera a la Administración desde el punto de vista orgánico o subjetivo, temperamento deleznable, según quedó de manifiesto al comienzo de este parágrafo, rechazado por la doctrina dominante; 2) porque, aparte de lo anterior, cabe recordar que no sólo administra el órgano "ejecutivo", sino también el legislativo y el judicial (26) .

e) Administración como actividad estatal que tiene en mira el funcionamiento de los servicios públicos.

Este criterio constituye la esencia de la tesis seguida por Duguit y actualmente por Laubadère (27) .

Lo juzgo carente de base, por cuanto los servicios públicos, stricto sensu, no constituyen la única actividad de la Administración. Fuera del "servicio público" aún existe un amplio margen para el desarrollo de la actividad administrativa.

f) Administración como actividad del Estado que no es legislación ni justicia.

Esta teoría, llamada también "residual", considera "Administración" toda la actividad del Estado que no es legislación ni justicia. En términos generales, esta tesis es exacta, pues, efectivamente, Administración es la actividad estatal que, con relación a la actividad total del Estado, resta después de deducidas la legislación y la usticia. No obstante, es una tesis inaceptable, pues, previamente, requiere determinar qué es y qué ha de entenderse por legislación y por justicia, datos éstos no revelados por la teoría en examen (28) .

Como lo recuerda García Oviedo, a este concepto de Administración, puramente negativo, lo explica una razón histórica. Originariamente fue considerada la total actividad estatal de un modo unitario. Más tarde logró independencia la justicia, y posteriormente la legislación. Lo que quedó, por exclusión, fue llamado Administración (29) .

g) Administración de acuerdo con el contenido de los actos de la actividad del Estado (Duguit).

León Duguit, el eminente jurista francés, considera que la diferenciación de las funciones estatales debe resultar del "contenido" de los actos, con prescindencia de los órganos de que emanan. Podrá haber un carácter "formal" diferente de acuerdo al órgano o agente productor del acto; pero desde el punto de vista "material" el acto no altera su substancia, cualquiera sea su autor.

Para Duguit las funciones jurídicas del Estado se determinan según la modificación que el acto produce en el ordenamiento jurídico. Deben considerarse como integrantes de la función administrativa todos los actos jurídicos que no sean "actos reglas", pues éstos constituyen el objeto de la función legislativa.

Considera dicho jurista que sólo hay tres categorías de actos jurídicos: los actos reglas, los actos condición y los actos subjetivos. Los primeros integran el contenido de la función legislativa. Los actos condición y los actos subjetivos forman el contenido de la función administrativa (30) . Los actos condición y los actos subjetivos forman, pues, el contenido material de la función administrativa, cualesquiera sean los órganos o los agentes de que ellos emanen. Incluye en el concepto de acto administrativo a todas las operaciones "materiales" realizadas para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, entrando tales actos en el contenido de la función administrativa considerada desde el punto de vista jurídico (31) .

La tesis de Duguit ha sido objeto de críticas.

Se ha dicho que la teoría de dicho maestro sobre los actos jurídicos forma parte, como un todo indiviso, de su concepción realista del derecho, y que, por consiguiente, la crítica a esta última tiene validez para demostrar si es o no errónea la diferenciación de las funciones de legislación y administración teniendo en cuenta exclusivamente esos dos tipos de actos. El destacado jurista pretendió substituir el sistema tradicional de los derechos legales por otro que no admite sino deberes jurídicos (32) . Su "regla jurídica" no reconoce ningún derecho; únicamente deberes jurídicos. Pero no advirtió que tener deberes y carecer de derechos es el destino de los esclavos. Su idea hállase totalmente fuera de la realidad (33) .

También se objetó dicha teoría porque, de acuerdo con ella, la actividad reglamentaria, que es típicamente administrativa, quedaría desplazada al campo de la legislación (34) . Para Duguit los reglamentos constituyen ejemplos netos de actos reglas (35) .

h) Administración como actividad de órganos ejecutivos dependientes. Merkl.

Merkl es, en principio, un partidario de la teoría que considera Administración todo lo que no es legislación ni justicia. Pero si bien está conforme con ese punto de partida, no considera que esa sola afirmación baste para caracterizar la actividad de la Administración: juzga indispensable diferenciar Administración de legislación y Administración de justicia, para luego dar la noción conceptual de Administración.

Sus puntos de vista ofrecen reparos y, por ello, no son aceptables. No obstante, su razonada construcción merece y debe ser conocida: implica un plausible esfuerzo para dar la noción conceptual que aquí se busca.

Con referencia a la legislación, opta por el sentido "formal" de ella; si así no fuere, y se aceptare el sentido "material" de legislación, se excluirían de la esfera de la Administración las ordenanzas, reduciéndose el campo de lo administrativo. Además, la ley "formal" ha de referirse a actos "generales", y no a actos individuales: de lo contrario el ámbito de la legislación crecería a costa de la Administración y de la justicia, pues en éstas abundan los preceptos jurídicos individuales.

A la diferencia entre legislación formal y Administración la funda en la respectiva distancia a la Constitución: la legislación es ejecución inmediata de la Constitución; la Administración es ejecución mediata de la misma. Si la legislación es ejecución inmediata de la Constitución, la Administración lo mismo que la justicia es ejecución de la legislación; vale decir, la Administración es una actividad sublegal.

A su vez la diferencia entre Administración y justicia actividades estatales sublegales estaría dada por la situación jurídica del órgano en relación con órganos del mismo complejo orgánico. En la justicia existe absoluta "coordinación" de órganos; en la Administración, junto a la coordinación, existe "subordinación" de órganos.

La situación jurídica del órgano judicial es distinta a la de los órganos administrativos. Estos últimos se encuentran vinculados por las "instrucciones", las cuales no se conciben en el ámbito judicial.

En mérito a las consideraciones precedentes, Merkl entiende por Administración las funciones de aquel complejo orgánico regido por relaciones de dependencia que se revelan en el derecho a dar instrucciones del órgano superior y en el deber de obedecerlas del órgano inferior (36) .

Como ya lo expresé, la teoría de Merkl no está exenta de reparos. El propio Merkl se encarga de advertir que esa teoría falla cuando se consideran los órganos "superiores" de la Administración, los cuales por su posición no dependen de órgano alguno, faltando así, con relación a esos órganos superiores, la "subordinación" característica en los órganos administrativos, pues, evidentemente, esos órganos superiores no están subordinados a otro órgano administrativo. "No podemos negar, dice Merkl, que ni con este criterio, definitivamente aceptado, se puede establecer una separación completamente satisfactoria entre la Administración y otros campos funcionales. Porque, si de una manera general, la dependencia caracteriza a la Administración en su totalidad, se dan, sin embargo, manifestaciones fronterizas en la administración no afectadas por esa dependencia. Si los órganos de la administración son dependientes, es natural que tienen que existir órganos de los cuales dependan, sin que éstos, a su vez, vuelvan a depender de otros órganos administrativos. ...En cierto dominio fronterizo de la administración nos encontramos, por lo tanto, con la misma independencia de los órganos y de las funciones que en toda la justicia" (37) .

El criterio propuesto por Merkl para diferenciar la función legislativa de las funciones administrativa y judicial, basado en la respectiva distancia a la Constitución, en cuyo mérito la legislación es ejecución inmediata de la Constitución, mientras que la Administración y la justicia implican ejecución mediata y a través de la legislación, ha sido desestimado, por cuanto los hechos lo desvirtúan (38) . Villegas Basavilbaso advierte que "de acuerdo con esa distinción, un reglamento dictado por el Poder Ejecutivo en ausencia de ley estableciendo reglas de derecho administrativo, por ejemplo: el régimen del derecho de reunión o el de la función pública, sería un acto de legislación, en contradicción con la naturaleza propia de esos actos que son verdaderamente administrativos. Además, si la nota diferencial entre Administración y justicia está dada en esta teoría por la subordinación jerárquica en el orden administrativo y la independencia en el orden judicial, los actos de jurisdicción voluntaria, que siempre han sido clasificados como de administración, serían actos jurisdiccionales (judiciales). Finalmente, no es exacto, por lo menos en el ordenamiento jurídico argentino, que en todos los casos el juez ni la Administración ejecuten la ley a través de la Constitución, esto es, en forma mediata, por cuanto su primer deber es la aplicación de la Constitución, o lo que es lo mismo, la ejecución de la norma fundamental" (39) .

i) La Administración como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley.

Distinguidos tratadistas suelen dar como nota característica de la actividad administrativa, la de que ésta ha de ejercerse dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley (40) . Villegas Basavilbaso precisa su idea en los siguientes términos: "El Estado moderno tiene límites en su actividad, demarcados por normas de derecho, y, por lo tanto, la Administración, que es una de sus manifestaciones jurídicas, debe obrar normalmente en la órbita de aquéllas" (41) .

Disiento con tal criterio. El deber de actuar dentro del orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley no es nota exclusiva de la actividad administrativa, sino también de la función legislativa y de la judicial. ¿Acaso el legislador, respecto a las leyes que emite, no debe respetar el orden jurídico establecido en la Constitución? Además, en el cumplimiento de sus funciones, incluso el legislador debe respetar las "finalidades constitucionales", bajo pena de emitir leyes nulas (42) . Algo similar ocurre con la actividad judicial (43) .

Aparte de lo anterior, cuando un jurista se refiere a la actuación del Estado actual, del Estado normal, virtualmente hace referencia al Estado de Derecho, que, como bien se dijo, a diferencia del Estado de policía, únicamente se desenvuelve "secundum legem" (44) . Ese es el concepto "jurídico" del Estado actual, del Estado normal, al que se hace implícita referencia cuando se habla del "Estado". En consecuencia, y siendo así, dar como nota específica de la actividad del Estado, o de la de uno de sus órganos esenciales, que la misma debe desenvolverse dentro del orden jurídico, resulta redundante, porque va de suyo que la actividad estatal cualquiera sea el órgano del mismo que se considere debe armonizar con dicho orden jurídico, encuadrando en él. No es menester, entonces, incluir en una definición, como nota específica, lo que constituye un presupuesto general e ineludible. Todo esto es de particular aplicación a la actividad administrativa.

Tampoco es menester especificar en una definición, por ser ello redundante, que la actividad administrativa debe hallarse de acuerdo con los fines de la ley. Es elemental que debe estarlo, y de ese supuesto se parte. Si la Administración no actuase de acuerdo con los fines de la ley, sus actos serían írritos, por ilegítimos, sea esto por exceso de poder o por desviación de poder.

Cierto es que, con relación a la ley, hay quien coloca en situación distinta a la Administración y a la justicia. La idea se expresa gráficamente trazando una línea que sería el derecho objetivo. La actividad legislativa estaría sobre esa línea, pues el legislador sanciona la norma, la modifica, la extingue; la actividad judicial estaría en la línea, porque el juez obra siempre "declarando" el derecho; la actividad administrativa estaría debajo de la línea del derecho objetivo (45) . Esto podría servirles de base a los que, en la definición de Administración, incluyen como nota específica que la misma debe actuar dentro del orden jurídico, o bajo el orden jurídico. Pero también disiento con la idea expuesta por el autor últimamente citado. Con relación a la ley, la situación de la Administración y de la justicia es la misma: ambas están por debajo de la ley. Dijo Fleiner: "En tanto que los organismos administrativos estén sometidos a las reglas de derecho, su posición con respecto a la ley es la misma que la de los tribunales" (46) . Cada una en su esfera, la Administración y la justicia tienen el mismo fin: aplicación del derecho (47) ; la aplicación del derecho por la Administración y la justicia podría responder a fines o miras distintos, pero ello no quita que, con relación a la ley, la situación de ambas sea la misma: actividades estatales sublegales.

No es justificable, pues, incluir como nota específica en la noción conceptual o definición de Administración, que ésta debe desenvolver su actividad dentro o bajo el orden jurídico y de acuerdo con los fines de la ley.

5. No siendo aceptables las tesis expuestas para dar la noción conceptual de administración y para fijar las características específicas de la actividad administrativa, es necesario, para llegar a dicha noción, establecer cuáles son las características de las distintas actividades estatales (legislación, Administración y justicia), para luego determinar qué distingue la actividad administrativa de las actividades legislativa y judicial.

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