Bibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia






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títuloBibliografía colecciones de fallos y revistas jurídicas citadas con mayor frecuencia
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"limitación" a la actividad jurídica de la Administración, pues integran el llamado "bloque de la legalidad" (véase nº 9, nota 83).

La emisión de reglamentos "autónomos", "independientes" o "constitucionales", no ha de confundirse con el ejercicio de facultades discrecionales. La Constitución no le otorga facultades discrecionales al Ejecutivo: se limita a determinar, en forma concreta o en forma genérica, cuáles son sus atribuciones. Las facultades discrecionales del Ejecutivo surgen, no de la Constitución, sino de la "legislación", cuando ésta se limita a señalar "fines" prescindiendo de la mención específica de los medios para lograr aquéllos. Todo esto tiene consecuencias prácticas (501) . Con acertado juicio escribe Fiorini: "actividad discrecional administrativa y actos privativos de la administración son dos objetos completamente distintos" (502) .

68 bis. En el parágrafo precedente quedó establecido que en nuestro orden jurídico existe una zona que constituye la "reserva de la Administración", del mismo modo que existen otras zonas que implican reservas de la ley y reserva del juez, respectivamente (503) .

Quizá alguien pretenda negar que, entre nosotros, exista la zona de "reserva de la Administración", dado que el artículo 67 , inciso 28 (504) , in fine, de la Constitución faculta al Congreso para "hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina", de donde resultaría que el Congreso podría dictar leyes referentes a las atribuciones dadas al Poder Ejecutivo, ya que éste integra también el "gobierno" de la Nación (505) . Pero no es así: el Congreso no puede dictar leyes que impliquen el ejercicio de facultades que la Constitución le confiere expresamente al Poder Ejecutivo, "o que deban considerarse conferidas por necesaria implicancia de aquéllas", y que constituyan la "substancia" misma de la labor propia del órgano Ejecutivo.

El "principio" constitucional es que cada uno de los tres poderes es supremo en su esfera, como así que el Congreso debe acatar y respetar los actos del Presidente que se hallen de acuerdo con sus exclusivas y expresas facultades constitucionales (506) . Ya lo dijo la Corte Suprema de Justicia: "Es una regla elemental de nuestro derecho público que cada uno de los tres altos poderes que forman el Gobierno de la Nación, aplica e interpreta la Constitución por sí mismo, cuando ejercita las facultades que ella les confiere respectivamente" (507) . De manera que en el ejercicio de sus respectivas potestades constitucionales, cada uno de los poderes que integran el gobierno es juez del medio elegido para ello, sin otra limitación que la de que ese medio no resulte incompatible con alguna de las limitaciones impuestas por la misma Constitución. En este sentido, dijo el alto Tribunal: "Esta Corte ha declarado en efecto, que para poner en ejercicio un poder conferido por la Constitución a cualquiera de los órganos del gobierno nacional es indispensable admitir que éste se encuentra autorizado a elegir los medios que a su juicio fuesen los más conducentes para el mejor desempeño de aquéllos, siempre que no fuesen incompatibles con alguna de las limitaciones impuestas por la misma Constitución" (508) .

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha repudiado la doctrina de la "omnipotencia legislativa". Dijo así: "La doctrina de la omnipotencia legislativa que se pretende fundar en una presunta voluntad de la mayoría del pueblo, es insostenible dentro de un sistema de gobierno cuya esencia es la limitación de los poderes de los distintos órganos y la supremacía de la Constitución. Si el pueblo de la Nación quisiera dar al Congreso atribuciones más extensas que las que ya le ha otorgado o suprimir alguna de las limitaciones que le ha impuesto, lo haría en la única forma que él mismo ha establecido al sancionar el artículo 30 de la Constitución. Entretanto, ni el Legislativo ni ningún departamento del gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas expresamente o que deben considerarse conferidas por necesaria implicancia de aquéllas. Cualquiera otra doctrina es incompatible con la Constitución, que es la única voluntad popular expresada en dicha forma" (509) .

La zona de "reserva de la Administración" surge, pues, de la Constitución (510) .

El ámbito dentro del cual el Congreso puede ejercer los "poderes implícitos" con referencia a atribuciones del Ejecutivo, sólo es concebible respecto a facultades que, si bien son por su naturaleza propias de este último Poder, no aparecen atribuidas al mismo en forma "expresa" o por necesaria implicancia de éstas. De lo contrario los preceptos constitucionales implicarían un contrasentido, aparte de que el principio de separación de los poderes o de las funciones estatales resultaría subvertido.

Cuando la Constitución quiere que el Presidente de la República ejerza sus atribuciones bajo el control del Congreso, lo establece expresamente; verbigracia: nombra los magistrados de la Corte Suprema y de los demás tribunales federales inferiores, con acuerdo del Senado (art. 86 (511) , inc. 5º); concede jubilaciones, retiros, licencias y goce de montepíos conforme a las leyes de la Nación (art. 86 , inciso 7º); algo similar ocurre con los supuestos de los incisos 8º, 9º, 13, 18, 21, etcétera, de dicho artículo. Pero para ejercer la "administración general del país" (art. 86 , inc. 1º), o para nombrar o remover los ministros del despacho, los oficiales de sus secretarías, los agentes consulares y demás empleados de la Administración, "cuyo nombramiento no está reglado de otra manera por esta Constitución" (art. 86 , inciso 10), el Presidente tiene facultades propias y exclusivas otorgadas por la Constitución; en su mérito, puede dictar los reglamentos relacionados con la organización administrativa; puede dictar, asimismo, el estatuto referente al personal civil de la Administración; del mismo modo, puede instituir el reglamento o decreto orgánico sobre recurso jerárquico, pues todo eso traduce atribuciones "expresas" del Presidente de la República, que integran lo que ha de llamarse "reserva de la Administración".

69. c) Reglamentos delegados.

Son los que emite el Poder Ejecutivo en virtud de una atribución o habilitación que le confiere expresamente el Poder Legislativo. De modo que no emanan de la potestad reglamentaria normal del Poder Ejecutivo.

Nuestra Constitución no hace referencia, expresa o implícita, a este tipo de reglamentos. De ahí que la validez de éstos, entre nosotros, haya sido y sea motivo de vivas controversias. La doctrina argentina hállase dividida: un sector de ella niega la posibilidad constitucional de tales reglamentos, pues considera que ello implica una violación del principio de división de los poderes; otro sector sostiene la posibilidad de que, constitucionalmente, esos reglamentos sean emitidos entre nosotros, aunque supeditándolos a ciertos requisitos. Ambos sectores esgrimen interesantes y atendibles argumentos (512)   (513) .

Bielsa acepta la posibilidad de que estos reglamentos sean constitucionalmente emanados, "en materia de administración, siempre que no importe remisión del poder impositivo, ni represivo penal, ni de imposición fiscal, ni de cargas personales, ni actos que restrinjan el derecho de propiedad, la libertad personal de locomoción, industria, trabajo, enseñar y aprender, ni la inviolabilidad del domicilio" (514) . Pero, como lo advierte un tratadista, "es obvio que resulta de lo más difícil establecer la distinción entre materias legales y materias administrativas" (515) . Lo cierto es que a la emisión de reglamentos "delegados" debe restringírsela o limitársela, en beneficio de las libertades públicas (516) .

La Corte Suprema de Justicia de la Nación acepta que el reglamento delegado pueda emitirse en nuestro país, sin que ello implique agravio a texto o principio alguno de orden constitucional. Pero supedita la validez de esos reglamentos a ciertas condiciones: las facultades normativas otorgadas al Poder Ejecutivo deben serlo dentro de un ámbito cierto y determinado expresamente. Últimamente, con particular referencia a materia punitiva (legislación de policía), circunscribió aún más el ámbito de las reglamentos delegados.

En un famoso caso, "A. M. Delfino & Cía., apelando de una multa impuesta por la Prefectura Marítima", con relación a la ley de policía marítima y a su decreto reglamentario, la Corte dijo:

"Que, ciertamente, el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Es ése un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el artículo 29 (Willoughby, página 1317. Cooley, C. L., 7ª edición, página 163).

"Que, ello no obstante, ni la ley 3445 , en la parte objetada, ni los artículos 43 y 117 del Reglamento, son incompatibles con el mencionado principio. Desde luego, no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella. No puede decirse que en el caso de autos el Congreso por medio de la ley 3445 haya puesto en manos del Poder Ejecutivo todos o algunos de los poderes legislativos que la carta fundamental le atribuye en los incisos 11 y 12 del artículo 67 (517) . Existe una distinción fundamental entre la delegación del poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se halla fuera de la letra de la Constitución. No ha sido definitivamente trazada, dice Marshall, la línea que separa los importantes asuntos que deben ser regulados por la legislatura misma de aquellos de menor interés acerca de los cuales una provisión general puede ser hecha, dando facultad o poder a los que deben cumplirlos bajo tal general provisión para encontrar los detalles. La diferencia entre los departamentos es ciertamente la de que la legislatura hace la ley, el Ejecutivo la ejecuta y el Poder Judicial la interpreta, pero quien hace la ley puede cometer algo a la discreción de los otros departamentos y el límite preciso de este poder es materia de delicada investigación (10, Weaton 1,43).

"Que la Corte Suprema de los Estados Unidos, interpretando preceptos mucho más restringidos que los nuestros, pues aquella Constitución no atribuye expresamente al Poder Ejecutivo facultades reglamentarias, ha podido decir con todo acierto: `negar al Congreso el derecho de delegar el poder para determinar algún hecho o estado de cosas de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería parar la máquina del gobierno y producir confusión sino parálisis en el campo de las necesidades públicas´ (204 U. S. pág. 364).

"Que atentos los términos en que se encuentra concebido el artículo 3º de la ley 3445, no es posible desconocer que el Congreso ha legislado la materia relativa al buen mantenimiento de las condiciones sanitarias del puerto de la Capital, a su limpieza y cuidado y al orden de la navegación.

"Que para cumplir la voluntad legislativa expresada en esa ley sólo de un modo general el Poder Ejecutivo se hallaba constitucionalmente facultado para dictar ordenanzas y reglamentos especificando y definiendo las circunstancias particulares o los hechos o conjunto de hechos, mediante los cuales se hacían efectivos los poderes de policía conferidos y cuyo detalle aquélla no había reglado, normas y reglamentos tan obligatorios para los habitantes como si sus disposiciones se encontraran insertas en la propia ley, siempre que ellas se mantuvieran dentro de las limitaciones señaladas por el inciso 2º del artículo 86 (518) .

"Que la cuestión de saber si el Poder Ejecutivo tiene facultades para crear por medio de su poder reglamentario sanciones punitorias constituidas por el arresto o la multa, no existe en la hipótesis, desde que la propia ley 3445 en su artículo 3º , inciso 6º, ha atribuido expresamente a aquél el derecho de aplicar multas dentro del maximum que la misma señala y la impuesta en el caso al recurrente, manifiestamente se halla dentro de lo autorizado por aquélla" (519) .

Más recientemente, año 1957, en otro caso de fundamental importancia, relacionado con leyes penales de policía, la Corte Suprema, después de dejar establecido que la configuración de un delito, por leve que sea, y la sanción pertinente, son propias del Poder Legislativo, dijo: "Que, conforme a esta doctrina, la `ley anterior´ de la garantía constitucional citada y del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, exige indisolublemente la doble precisión por la ley de los hechos punibles y de las penas a aplicar, sin perjuicio de que el legislador deje a los órganos ejecutivos la reglamentación de las circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas y de los montos de las penas dentro de un mínimo y máximo ("Fallos", tomo 148, página 430). En el sistema representativo republicano de gobierno adoptado por la Constitución (art. 1º ) y que se apoya fundamentalmente en el principio de la división de los poderes, el legislador no puede simplemente delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección de las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son por esencia indelegables. Tampoco al Poder Ejecutivo le es lícito, so pretexto de las facultades reglamentarias que le concede el artículo 86 , inciso 2º (520) , de la Constitución, sustituirse al legislador y por supuesta vía reglamentaria dictar, en rigor, la ley previa que requiere la garantía constitucional del artículo 18 .

"Que es innegable la necesidad de mantener estrictamente la vigencia del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, contenido en la garantía consagrada por el artículo 18 de la Constitución, no sólo porque se trata de un principio constitucional  y esta única consideración bastaría para aquel efecto  sino, también, porque es notorio que las modernas formas de autoritarismo o despotismo utilizan los edictos policiales como uno de los instrumentos más eficaces para la opresión de los ciudadanos y la restricción de las libertades públicas" (521) .

Tal es el estado de nuestra jurisprudencia en materia de reglamentos delegados.

No todos los expositores están de acuerdo con la denominación de tales actos. Mientras Villegas Basavilbaso considera que es indudable que la expresión "determinación de competencia" es más exacta que la de delegación legislativa (522) , otros expositores, dado el contenido posible de esos reglamentos, estiman más adecuado designarlos como "reglamentos de integración" (523) .

¿Puede el órgano "delegado"  el Ejecutivo, en este caso  subdelegar a su vez? La doctrina, con acierto, se pronuncia en sentido negativo. La delegación se hace a favor de un órgano determinado por considerársele  sea por su origen, su composición, los criterios de su funcionamiento, como también por las tareas que ejerce normalmente  como el más adecuado para el cometido; si se admitiera que el mismo puede delegar ese cometido a otro órgano, el presupuesto lógico de la delegación quedaría contravenido (524) . Aparte de ello, el "delegado" no podría delegar válidamente la "competencia" que expresamente le atribuyó el delegante.

Para finalizar con este tipo de reglamentos, cuadra advertir que el acto que emita el Ejecutivo como consecuencia de esta delegación legislativa, desde que integra la respectiva ley, participa de los caracteres de ésta; en consecuencia, dicho acto podría ser enjuiciado por los mismos medios por los que podría serlo la ley que integra (verbigracia, podría ser tachado de inconstitucional, si existiere tal vicio). Si la ley que efectúa la delegación se refiere a una facultad indelegable  por ejemplo, creación de impuestos, configuración de delitos, etc. , y el Ejecutivo emitiere un acto creando impuestos o configurando delitos, tanto la ley que contenga esa delegación, como el acto del Ejecutivo que le dio curso, pueden ser objetados de inconstitucionales.

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