Los dilemas de la representación política






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¿La voz de la Nación?

Los dilemas de la representación política.

México, 1808-1867
Erika Pani

División de Historia

CIDE
Que ningún indibiduo sea quien fuere tome la voz de la Nación para estos prosedimientos ni otros alborotos, pues habiendo Superioridad Lexítima y autorizada deben acudir a ella en los casos arduos y de traicion, y ninguno prosederá con autoridad propia.
José María Morelos, 1811.

Mucho se ha discutido sobre lo artificial –y poco fértil-- de la oposición antiguo / moderno en el estudio de periodos “revolucionarios,” ahí donde estamos conscientes de “que en historia no hay ni “nacimientos,” ni “ocasos” absolutos.1 Se trata de un sano escepticismo: la historiografía puede apantanarse –y aplanarse— con explicaciones fáciles, con “puntos de partida” demasiado convenientes, con “enfrentamientos” teleológicos de “fuerzas históricas” –revolución / reacción, progreso / retroceso, liberalismo / conservadurismo— que dejan demasiadas cosas fuera. Sin embargo, el insistir en lo añejo del vino –así como la obsesión latinoamericanista por rastrear influencias y ubicar modelos— ha nublado quizás lo inusitado del “experimento” posrevolucionario, en que las crisis de finales del siglo XVIII y principios del XIX –imperiales, dinásticas, revolucionarias-- hicieron ineludible, de ambos lados del Atlántico, la reinvención de la legitimidad política, la reestructuración de la comunidad, y por lo menos el ajuste, cuando no la reconstrucción, del aparato mediante el cual se ejercía la autoridad pública.

Así, la consciencia, por parte de los hombres de la revolución, de estar “creando el mundo de nuevo,”2 no se debe a que fueran muy “modernos,” o “ilustrados,” o “liberales,” sino a que se hallaron frente a problemas y desafíos inesperados y apremiantes, que exigían respuestas inmediatas. La “invención” de nuevas “ficciones”3 que debían servir de eje a una nueva configuración de la legitimidad política no puede rastrearse como las paradas de un itinerario preestablecido, que nos lleva de lo antiguo a lo moderno4; se trata de estrategias y principios contingentes y contenciosos; de apuestas; de procesos para los cuales no tenían receta y cuyos efectos sobre el universo de lo político eran impredecibles. En este trabajo, esperamos explorar, para el México independiente, una de estas ficciones, que demostró ser a la vez ineludible y permanentemente insatisfactoria: la de la representación política.

Al desarmarse el andamiaje ideológico del Antiguo Régimen, al volverse insostenible la soberanía del “Real Bruto” que había tiranizado a los colonos británicos en Norteamérica, del prófugo de Varennes, o de los incompetentes de Bayona, se resquebrajó también una jerarquía percibida como natural, preestablecida, divinamente ordenada. La reconfortante imagen del cuerpo político, que, como el cuerpo místico de la Iglesia, reproducía al cuerpo humano, y dentro del cual, con el monarca a la cabeza, cada órgano tenía su lugar y función, había mostrado ser ya lo suficientemente problemática para que Thomas Hobbes, en su discusión sobre la “materia, forma y poder de un estado,” recurriera al monstruoso Leviatán (1660).5 Con la revolución, esta forma de imaginar al cuerpo político se fracturaría por completo, al destruirse el vínculo de lealtad personal que unía, como a los hijos con su padre, a los individuos con el soberano. Los hombres eran iguales en tanto que ninguno tenía ya derecho de mandar, y nadie la obligación de obedecer.

Quienes esperaban gobernar en el contexto posrevolucionario tenían, entonces, que “inventar” dos cosas: la primera, una serie de mecanismos de legitimación lo suficientemente plausibles para apuntalar el ejercicio del poder público; la segunda, los lazos que engarzaran a la sociedad política. Se recurrió entonces –y en la América hispana de forma inevitable a lo largo del siglo XIX-- a la “nación” como titular de la soberanía:6 No se podía gobernar sino “en nombre de la nación;” el Estado no podía ser sino “la nación representada.” En México, incluso durante aquellos periodos en que no hubo cuerpos representativos operando a nivel nacional –la guerra de Reforma (1858-1860), la dictadura de Antonio López de Santa Anna (1853-1855) y la Regencia y el Imperio de Maximiliano (1863-1867)— los gobernantes se vieron obligados a recurrir a mecanismos de emergencia, para la representación o “consulta” de la población: el reconocimiento de la presidencia de Juárez por parte de los gobernadores de la coalición en 1858 y la cesión de facultades extraordinarias por parte del Congreso, antes de disolverse en 1863; dos plebiscitos en el caso de la dictadura santanista; y la “adhesión,” proclamada por escrito, de la mayoría de los ayuntamientos al Imperio en 1863 y 1864.

La “maravillosa invención” de la representación política –la transferencia del ejercicio de la soberanía de la nación a sus representantes, quienes se encargarían de elaborar las leyes que debían normar la vida comunitaria--parecía resolver el problema de cómo hacer factible, ahí donde soberanos son todos, el gobierno de los más por los menos. Sin embargo, planteaba al mismo tiempo una serie de incógnitas de difícil resolución. ¿Quién puede hablar por la nación? ¿Bajo qué circunstancias? ¿Pueden –deben— hablar muchos con la misma voz? ¿Cómo hacer que esta voz sea inteligible? Si la ley debe reflejar la “voluntad nacional,” ¿cómo puede ésta definirse? ¿Qué es lo que debe articularse a través de la representación? ¿Cuál debe ser la relación entre representante y representado?

La historia de la representación política reseña las formas en que se pretendió dar respuesta a estas preguntas, para resolver estos problemas. Intentaremos aquí dar cuenta, de forma apretada, de los esfuerzos que realizaron los políticos mexicanos por construir, a través de constituciones y leyes electorales, un sistema representativo eficiente. Tomaremos como límites cronológicos –inevitablemente arbitrarios-- 1808, cuando la invasión napoleónica de la Península hiciera de la definición de la sede de la soberanía, y su traducción en actos de autoridad, un problema de urgente resolución, para cerrar en 1867, cuando la “República representativa, democrática, federal,” definida en la constitución promulgada diez años antes, surgiera consagrada por el glorioso triunfo sobre la reacción y el invasor extranjero. A lo largo de estos años, se pretendió que el sistema representativo se viera “adornado” con aquellas características de plausibilidad y operatividad que hicieran de la representación política el sitio para dirimir, de manera contenida, los conflictos sociales y las luchas por el poder. La representación debía imprimir el rumbo a la acción pública, resolviendo la inevitable tensión entre “el número y la razón,” entre visiones distintas e intereses encontrados.

De la inmanencia de los principios que cimientan a la república moderna surge su fragilidad, ahí donde, si la política no pertenece sino a los hombres, estos pueden montar y desmontar sus estructuras.7 Para los políticos del México decimonónico, esto significó, como ha demostrado Elías Palti, darse a la afanosa tarea de construir un orden siempre sujeto a ser destruido por el derecho legítimo a la insurrección.8 La representación debía servir como mecanismo de legitimación a la vez que de gobierno, para desincentivar el recurso al legítimo pero ilegal “pronunciamiento” en defensa de la soberanía agredida. Los esquemas de representación política, a la largo del XIX, reflejaron entonces los ideales de gobierno y las angustias de sus artífices, sus proyectos de Estado, la conveniencia política y los acercamientos y accidentes propios del debate parlamentario.

La discusión en torno a lo que debía ser la representación política giró, a grandes rasgos, sobre dos ejes: el de la definición del ciudadano, como aquel que debía dar voz a la nación soberana, por un lado; por el otro, el de la construcción de la representación misma. Se trata, al final, de una crónica de desencantos: las elecciones y la representación nacional sirvieron, a lo largo del siglo, para muchas cosas, pero no se instituyeron como espacios que estabilizaran la lucha política, como mecanismos pacíficos para acceder al poder o resolver tensiones, sino hasta después de 1867, y esto a cambio de la institución de un sistema cerrado.9 Los claroscuros del relato, sin embargo, nos muestran las posibilidades, fortalezas y debilidades de un proceso por naturaleza siempre inacabado, que sigue siendo central a nuestro hacer y pensar político.


  1. Los ritmos del sufragio.

En el Antiguo Régimen, “ciudadano” era un término descriptivo, algunas veces incluso despectivo, a pesar de evocar prestigiosas connotaciones de la Antigüedad greco-romana. “Ciudadano” era simplemente el que habitaba la ciudad, el que no era noble, ni soldado. Las revoluciones atlánticas transformarían este término en el título del sujeto de la política moderna por excelencia: el ciudadano es el miembro de la nación soberana, y está por lo tanto dotado de derechos y obligaciones. Es además su portavoz, el que a un tiempo hace las leyes y las obedece.10 En la tradición hispana –a diferencia de la norteamericana—, a partir de la constitución de Cádiz, elaborada en un contexto de guerra y movilización, el estatus de ciudadano estuvo vinculado a los derechos políticos. En México, a lo largo del siglo XIX, el legado gaditano iba a marcar la pauta para definir quién podía votar, para qué y en qué condiciones.

Predominó entonces a lo largo del siglo una construcción muy abierta de la ciudadanía, definida de forma local y subjetiva. Era ciudadano el vecino –varón-- que tuviera “un modo honesto de vivir,” un trabajo o industria “provechosa,” requisito que incluyeron todas las constituciones a partir de 1812. La mayoría de las constituciones mexicanas redujeron además la edad mínima para votar, para incluir también a los jóvenes casados. La mayoría de las leyes fundamentales –con excepción del Acta de reformas de 1847 y la de 1857— exigieron además el saber leer y escribir, habilidad necesaria al ciudadano que se informa para decidir, pero pospusieron su aplicación a años posteriores, cuando las “luces del siglo” hubieran alcanzado a la mayoría de la población.11 A partir de 1836, la ley fundamental –con excepción de la de 1847— estableció también por escrito las obligaciones de los ciudadanos: inscribirse en el padrón municipal, votar, ejercer los cargos de nombramiento popular y, en 1842 y 1857, inscribirse en la Guardia Nacional.

Por otra parte, las constituciones, al tratar la cuestión de los derechos políticos de los extranjeros radicados en el país, esbozan las visiones de lo que, para los hombres de la época, constituía en un momento dado los lazos de pertenencia. Así, Apatzingán reconocía el derecho a votar de aquellos extranjeros que no se opusieran “a la libertad de la Nación,” mientras que, en el Reglamento Provisional del Imperio, podían hacerlo los que hiciesen “servicios importantes al Imperio;” aquellos que pudieran “ser útiles por sus talentos, invenciones o industria,” y quienes formaran “grandes establecimientos,” o adquirieran en el país propiedad territorial, y fueran reconocidos como ciudadanos por el Emperador.

Entre 1836 y 1857, se consideró que los extranjeros se convertían en ciudadanos por haber formado parte del pacto fundacional de la nación, al estar avecindados en 1821, y haber permanecido; por decisión de la autoridad política –mediante carta de naturalización--; o al adquirir bienes raíces o una familia mexicana.12 Se trataba no sólo de hacer propio lo que era extraño, sino de establecer lazos de reciprocidad entre el Estado y un grupo –sin duda reducido— para quién la extranjería servía como recurso para esquivar obligaciones o aminorar daños a personas y propiedades que no escaseaban en los turbulentos años de vida independiente.

En las constituciones decimonónicas, el ciudadano ideal era el hombre de bien, cabeza de familia, miembro reconocido de la comunidad. Paralelamente, los principios por los cuales las leyes fundamentales excluían de la comunidad política, de manera permanente o temporal, nos pintan las visiones que los políticos de la época tuvieron del marginado, del indeseable. En un país en que la exclusividad religiosa fue un principio constitucional hasta 1857, el ciudadano no podía ser sino católico. La constitución de Apatzingán condenaba incluso a la pérdida de derechos políticos a quienes hubieran cometido los delitos de “herejía, apostasía y lesa-majestad.”13 Se excluyó también a quienes no contribuyeran al bienestar de su familia y de la comunidad –los “vagos” y “malentretenidos”—, a quienes hubieran roto sus reglas –los culpables de alguna “pena infamante”— o incumplido con sus deberes, rehusándose a servir en cargos públicos de elección popular. De manera similar, se negó el voto a los que hubieran defraudado a la sociedad, o pretendieran hacerlo: a aquellos culpables de “quiebra fraudulenta” o “malversación de fondos públicos,” a los deudores al erario y los “tahúres de profesión.” Tampoco podían votar aquellos individuos cuya autonomía e independencia de juicio estuviera en entredicho; los sirvientes domésticos, que sirvieran directamente a la persona, los “ebrios consuetudinarios,” y, en algunos casos –1836, en dos de los tres malogrados proyectos de 1842, en 1843, y en 1847— por haber abrazado el estado religioso.

Otros fueron excluidos porque su participación en la cosa pública se consideraba peligrosa, o simplemente inconveniente. Cádiz dejó sin derecho al voto a las castas americanas, cuya inclusión hubiera significado un mayor número de representantes para los territorios de ultramar que para la Península, a pesar de la apasionada defensa que los diputados novohispanos, entre otros, hicieran de las virtudes de la población de ascendencia africana.14 Después de esto, ninguna ley mexicana recurriría de manera formal a criterios étnicos para excluir del voto. Por su parte, los diputados insurgentes, reunidos en Chilpancingo en 1814, consideraron que la “sospecha vehemente de infidencia” bastaba para inhabilitar al ciudadano.15 Después de la independencia, la ciudadanía fue considerada vinculante y exclusiva: las leyes negarían el derecho al voto a aquellos que hubieran “perdido la cualidad de mexicanos” por servir a otro gobierno o aceptar, sin autorización del gobierno nacional, nombramientos o condecoraciones extranjeras.

Al mediar el siglo, en el contexto del álgido proceso de la Reforma, las posturas políticas se reflejaron con mayor desnudez en la legislación electoral. En diciembre de 1855, tras el triunfo de la revolución de Ayutla, la convocatoria a elecciones para el congreso constituyente excluyó, por primera vez, a los miembros del clero secular.16 Al contrario, en 1867, en su búsqueda por moderar el debate político y curar las heridas de una nación desgarrada, el gobierno de Benito Juárez reconoció el derecho a elegir, “sin necesidad de rehabilitación individual” de un gran número de hombres que, hasta hacía muy poco, habían sido no sólo manifiestamente malos ciudadanos, sino delincuentes. Se permitió votar, en las primeras elecciones de la “república restaurada,” a aquellos funcionarios del gobierno nacional que habían permanecido en territorio invadido por los franceses, y eventualmente gobernado por Maximiliano; a los individuos que habían prestado servicios al enemigo, adhiriéndose posteriormente a la causa nacional; a los que “sólo” habían firmado cartas de reconocimiento al enemigo; a los que habían desempeñado cargos municipales gratuitos, o servido a la Intervención o al Imperio en la clase de tropa.17

La apertura en la definición de la ciudadanía, que permitía votar a todo hombre arraigado y “honesto,” es notable. Contrasta con las experiencias contemporáneas de la Europa Occidental y los Estados Unidos. Los ingleses mantuvieron, hasta la segunda mitad del siglo XIX, el vínculo entre sufragio y propiedad. Las reformas al abigarrado sistema electoral británico (1832, 1867, 1884) reflejaron, sobre todo, una transformación en las formas en que se pensaba esta propiedad, que había que defender en contra de los abusos del poder. Francia, por su parte, osciló entre el reconocimiento del sufragio como derecho –principio esbozado en 1793, reconocido como tal en 1848, y confirmado durante el Segundo Imperio-- y los esfuerzos por construir al “ciudadano” responsable porque propietario, porque contribuyente o porque capaz.18 En los Estados Unidos, entre la Independencia y la década de 1830, el proceso de democratización de los sistemas electorales –estatales--, que eliminara los requisitos de propiedad, de pago de algún impuesto, o de participación en la milicia, se vio acompañado, en la mayoría de los estados, por la erección de barreras raciales al voto.19

Sin embargo, parecería que esta plasticidad y subjetividad en la definición de la ciudadanía representó un problema para la clase política mexicana. En 1830, en reacción a las alborotadas elecciones de la década de 1820, que tan bien habían sabido aprovechar los yorkinos, el gobierno de Anastasio Bustamante promulgó una ley para ordenar las elecciones en el distrito federal y los territorios y, sobre todo, para controlar la participación en ellas de las “clases peligrosas:” el padrón de la elección debía levantarse un mes antes, y cada ciudadano, para poder votar, debía recibir una boleta numerada, en la cual se inscribían su nombre, dirección y oficio. La votación debía realizarse, además, en voz alta.20 Cuatro años más tarde, para evitar que los “vagos” se hicieran pasar por sirvientes domésticos, lacayos, o cocheros, se exigía que sobre la boleta de cada criado se hiciera constar su nombre, servicio al que estaba destinado, nombre del patrón, salario y “calificación del amo o amos a quienes hubiera servido.”21

De manera similar, aunque más sutil, entre la promulgación de las Siete Leyes y la de la constitución de 1857, los proyectos de constitución buscaron, en su mayoría, restringir el voto, exigiendo una renta mínima anual –que osciló entre los $100 pesos de las Siete Leyes y los $200 de las Bases Orgánicas de 1843-- para poder votar. La convocatoria de enero de 1846 representa un caso a parte, por establecer una elección por clases, pero es también la más restrictiva de las propuestas, al exigir el pago de un monto importante en impuestos para poder votar. El proyecto, ideado por Lucas Alamán, representa un esfuerzo sin tapujos por involucrar y comprometer en las cosas de gobierno a las clases más pudientes de la sociedad, aquellas que representaban “los intereses y la fuerza del país,” para que “por su propia seguridad se [alistaran] bajo la bandera de la patria.”22

Así, incluso los proyectos de constitución de la mayoría y la minoría de 1842 recogieron el censo como requisito para el sufragio. El proyecto de la minoría de la comisión de Constitución, considerado normalmente como el más “liberal” de los dos, es inclusive más restrictivo, exigiendo $50 pesos más que el de la mayoría. Sí en su voto particular la minoría de la comisión insistía en su rechazo a condenar al “grande y generoso pueblo” que los había “honrado” con su confianza a “la privación de toda libertad política,” no se refería al derecho del ciudadano a incidir en la decisión política de quien iba a gobernar, sino a la autonomía de las “tantas y tan diversas partes” que componían a la República.23 Por otra parte, a pesar de ser un supuesto aceptado que era obligación de los habitantes “contribuir para los gastos públicos,” sólo la complicadísima convocatoria de 1846 y la ley electoral de ayuntamientos de noviembre de 1865 condicionaban el ejercicio de los derechos políticos al pago de impuestos.24

Sorprenden estos esfuerzos por establecer el voto censatario, en un país que, hasta fines del siglo XIX, careció de los catastros y censos que hubieran permitido este tipo de discriminación en el ejercicio del sufragio.25Se trataba quizás de dejar fuera, por lo menos sobre el papel, a aquellos que, como diría José María Luis Mora, “en razón de sus escaceses están muy expuestos a consentir en la tentación de vender sus votos […] pueden ser fácilmente engañados por su ignorancia y seducidos por su ninguna práctica en la táctica de las elecciones.”26 Quizás se pretendiera dotar a los empadronadores o funcionarios de la mesa electoral de algún instrumento menos subjetivo que la honestidad del individuo en cuestión, a la hora de excluir los votos que les parecieran indeseables. Sin embargo, la inestabilidad y agitación que caracterizara los tiempos políticos del México decimonónico, marcados por la búsqueda apremiante de legitimidad y apoyo político, exigieron, al parecer, que se volviera, consistentemente, a un sufragio más abierto: así, la ley electoral de 1841, el tercer proyecto de constitución de 1842, las leyes electorales de agosto de 1846, junio de 1847, agosto de 1855, y finalmente, de manera más trascendente, la constitución de 1857, restauraron la generosidad de las primeras leyes electorales, para no exigir al ciudadano más que honestidad y trabajo.

La contraparte de esta apertura fue la “purificación” del sufragio a través de los “filtros” de la elección indirecta, que en el texto de Cádiz lo es en tres grados (elección de compromisarios, de electores de parroquia, de partido y de provincia)-- para después fluctuar entre dos y uno. El sufragio seguiría siendo indirecto hasta 1912, a pesar de los alegatos de políticos destacados como Ignacio Ramírez y Francisco Zarco, que defendieron la elección directa en el seno del constituyente de 1856, y del profirista Manuel Calero, quien abogara por la elección directa aparejada a la restricción del sufragio a quienes supieran leer y escribir.27 Así, se constituía una comunidad política que abría las puertas prácticamente a todos los hombres adultos, pero en la que, si casi todos podían participar, no todos podían decidir.

Siguiendo esta misma línea, en la década de 1840, la legislación electoral –sobre todo los proyectos, quizás por definición menos realistas que las leyes promulgadas— buscó bordar sobre la jerarquía de la elección indirecta, estableciendo requisitos a los electores primarios y secundarios, tanto de capacidad –saber leer y escribir-- como de nivel socioeconómico –en el proyecto de la mayoría de 1842, por ejemplo, $500 pesos anuales de renta mínima para los electores primarios, $1,500 para los secundarios.28 No obstante, en general, las leyes se contentaron con señalar que quienes ejercieran jurisdicción no podían ser designados electores. Esto sugiere, quizás, que los artífices de estas leyes no querían lidiar con los deficientes instrumentos estadísticos de la época. Pero también nos habla de la concepción de la jerarquía social lo suficientemente “natural” y visible para no requerir de marcadores normativos.29 Si esta jerarquía no podía ya estructurar el sistema político, se esperaba no obstante que encauzara, a través de la deferencia de los ciudadanos comunes y corrientes hacia sus superiores, la elección de notables.



  1. La construcción de la representación

Como se ha visto, la concepción de ciudadanía fue relativamente estable a lo largo del periodo 1812-1867, poniendo de manifiesto una visión compartida de lo que debían ser las características y facultades de los miembros de la comunidad política. Se trataba entonces de una ciudadanía abierta, que reconocía un ciudadano en todo buen hombre, en todo padre de familia, en todo miembro honrado de la comunidad. No obstante, el voto ciudadano, así como su vínculo directo con el Estado, se diluía de manera importante dentro de un esquema de elecciones indirectas, en el que no hubo una organización partidista que vinculara de manera inmediata lo local con lo nacional. A diferencia de este relativo consenso, la diversidad de propuestas en torno a las formas en que debía articularse la representación política –la conformación del territorio electoral, la estructura del legislativo, las cualidades que se suponía debían adornar a sus miembros-- sugiere, al contrario, que éste fue un asunto más contencioso.

Durante las primeras décadas de vida independiente en México, los esfuerzos por construir un sistema representativo nacional, en un contexto de profundas divisiones internota biliares y regionales ponen de manifiesto la naturaleza profundamente contenciosa de un concepto a la vez central e indefinible dentro de los nuevos esquemas de gobierno. Más que el enfrentamiento entre dos universos mentales –liberal / conservador; moderno / tradicional--, lo que presenciamos es la disputa, fragmentada e inestable, entre los distintos artífices del discurso público por definir lo que debían ser tanto los sujetos de la representación –¿la “nación,” los “pueblos,” las corporaciones, las clases, los estados, los individuos?— como la función misma de representar –¿el obedecer a la voz de la “nación soberana,” el articular “la voluntad general,” el descubrir lo que mejor procurara la “felicidad” del pueblo?

Procuraremos analizar aquí, a partir de los textos constitucionales y la legislación electoral, como se imaginó, hasta 1867, a la nación representada. Los espacios y la mecánica de la representación, así como formas distintas de estructurarla traducían concepciones diferentes de lo que se quería que esta representación hiciera. Pervivieron, a lo largo del periodo estudiado, las tensiones que oponían la “nación” a los “estados,” con una profunda preocupación sobre lo que debía ser la relación entre poderes, y particularmente la del Ejecutivo con el Legislativo. Igualmente espinosa resultó la cuestión de lo que debía articular la ley que elaboraran los cuerpos representativos. Ya en 1813, José María Morelos planteaba sin resolver los dilemas de legislar: la ley debía ser dictada por el congreso; pero la “buena ley [... era] superior a todo hombre [... debía] obligar a constancia y patriotismo, [moderar] la opulencia y la indigencia, y de tal suerte se [aumentaría] el jornal del pobre, que [mejoraría] sus costumbres, alejando la ignorancia, la rapiña y el hurto.” Para lograr esto, “una junta de sabios en el número posible” debía dictar las leyes.30 No se trataba de disyuntivas de fácil solución.
La organización de las elecciones, la complicada estructura con que se dotaba al proceso refleja tanto las visiones y proyectos de la clase política como la realidad de las disputas por el poder. De este modo, durante la Primera República Federal, fueron los estados quienes establecieron los requisitos para el sufragio, para hacerlo los poderes federales a partir de 1836, incluso al restaurarse el federalismo y la constitución de 1824, reformada, en 1847. Sin embargo, los distintos niveles de elección (primarias, secundarias y “electorales”) –la organización del territorio electoral-- se mantuvieron dentro de la estructura estatal o departamental, al tiempo que se desdibujaban sus atribuciones como corporación que como tal debía ser representarse como tal.

Así, la constitución de Apatzingán establecía que las provincias, en pie de igualdad, tendrían cada una un representante. Posteriormente, la población se erigió, como en Cádiz, en la base de la representación en la cámara de diputados. Cada diputado representaría entre 40,000 –la constitución de 1857-- y 150,000 habitantes --las Siete Leyes de 1835.31 Con la sola excepción del Acta de 1847, e incluso bajo los regimenes centralistas de 1836 y 1843, los departamentos consistieron un referente básico, exigiéndose a los diputados el ser naturales o vecinos del estado o departamento. Fracasaron los esfuerzos por eliminar las restricciones de naturaleza y vecindad como contrarias al libre ejercicio de la voluntad ciudadana.32 Los colegios electorales se reunían en la capital, y eran muchas veces presididos por el gobernador. La ley electoral de 1857 estableció incluso que fueran los gobernadores quienes dividieran sus demarcaciones en distritos electorales.

Al ras del suelo, asistimos a la consolidación, bastante temprana, de la importancia de las demarcaciones políticas y de las autoridades municipales dentro del proceso electoral. Aunque tanto Cádiz como Apatzingán establecieron la parroquia como el espacio natural para el ejercicio del derecho ciudadano, ya la ley del gobierno Alamán establecía, en julio de 1830, que las elecciones primarias se organizarían a través de secciones de población de entre 400 y 800 almas en el Distrito Federal, utilizando como referencia las manzanas.33 A partir de entonces, no se recuperó la geografía religiosa, y, como se ha dicho ya, sería el número de habitantes el que determinaría el de electores, aunque la representación de ayuntamientos insuficientemente poblados estaría usualmente asegurada.

Sería el gobierno municipal quien asumiría un papel central en la operación del proceso, como empadronador y repartidor de las boletas necesarias para emitir el voto. Los regidores, o un vecino designado por ellos, fueron en varias instancias responsables de elegir a quien instalara y conformara la mesa electoral (1836, 1842, 1855, 1857), e incluso, en agosto de 1846, era la autoridad política la que debía presidir la mesa. La presencia de las autoridades espirituales se iría, paralelamente, desdibujando: sólo Cádiz requirió la presencia del cura párroco en la junta electoral “para mayor solemnidad del acto.” Esto no refleja, sin embargo, una secularización radical del proceso electoral: tanto Cádiz como Apatzingán, y posteriormente las convocatorias de noviembre de 1821, de diciembre de 1841 y la de agosto de 1846 ordenaron que se llevaran a cabo “rogativas públicas” para implorar “el auxilio divino para el acierto” o para “dar gracias por la felicidad de la elección.”
La representación política en el México decimonónico, entonces, no se desprende por completo de la representación territorial. Además, las reglas electorales sugieren que los políticos del XIX no pretendieron, sino excepcionalmente, la “reproducción” de la nación; la simple representación del pueblo, tal cual era. Los artífices de la legislación electoral procuraron establecer mecanismos para que la elección resultara en una selección, de quienes, en su opinión, supieran como hacerlo. De este modo, hasta 1847, se erigieron requisitos para los diputados que iban más allá de la ciudadanía, exigiendo cierta madurez –veinticinco o treinta años mínimo—y que tuvieran “buena reputación,” “buena conducta,” “patriotismo acreditado con servicios positivos,” “instrucción” y “luces no vulgares.”34

De forma menos subjetiva --y quizás más aplicable--, se exigió en general a los diputados, hasta el regreso al federalismo, una renta anual mínima, que fluctuó entre $ 1,200 y $1,500,35 o que desempeñaran un cargo que pusiera de manifiesto capacidades o experiencia por encima de la media como, en los casos, en 1842, el haber sido “profesor de alguna ciencia” en un establecimiento público, o el haber desempeñado cargos concejiles.36 No se trataba, entonces, de, como exigiera Mariano Otero en 1847, que el cuerpo de representantes se pareciera lo más posible “a la Nación representada,” sino de dotarla de una clase dirigente patriótica e ilustrada, que se distinguiera por sus méritos del ciudadano de a pie. 37 En cambio, las constituciones de 1847 y 1857 sólo requirieron a los diputados tener veinticinco años y estar en ejercicio de sus derechos ciudadanos. La segunda establecía también un requisito de vecindad, aunque ésta no se perdía al ejercerse un cargo de elección popular, permitiendo así la elección –y reelección— de aquellos políticos provincianos que podían llevar años en la capital.

La clase política mexicana afrontó también con incertidumbre la cuestión de dividir al cuerpo legislativo. Cádiz, Apatzingán y la constitución de 1857 consideraron que la nación, una e indivisible, debía representarse en una sola cámara. El crear una cámara alta parecía contradecir –como los brazos de las antiguas Cortes-- el principio de igualdad ante la ley. Sin embargo, todos los demás textos constitucionales, fueran federales o centralistas, establecieron un senado, con la esperanza, por un lado, de que se aplicara un “freno saludable” a las iniciativas dentro del legislativo, sometiéndolas a la revisión. Por el otro, el constituir una segunda cámara encarnó la posibilidad de dotar a la representación de otras dimensiones –la representación territorial o corporativa; el equilibrio entre poderes; la sabiduría, la experiencia, los distintos intereses—que quedaban subsumidos dentro de un esquema de elecciones populares y uninominales.38

De ahí que la convocatoria a Cortes de 1821 estableciera que, una vez realizada la elección, los representantes se dividirían simplemente en dos grupos. El gobierno de Benito Juárez en 1867 abogó –infructuosamente-- por la restitución del senado, explicando que la existencia de una segunda cámara moderaba “convenientemente en casos graves, a algún impulso excesivo de acción en la otra.”39 En general, se consideró que la cámara alta, como cuerpo “conservador,” debía ser más pausada que la de representación popular. Por eso se exigió que los senadores fueran hombres de mayor edad –30 o 35 años— y, con excepción de las cartas de 1824 y 1847, que gozaran de mayores ingresos que los diputados, al establecerse una renta mínima de entre $1,200 y $3,000 anuales.

En 1823, los constituyentes debatieron la carta fundamental en un ambiente poco favorable a “estamentar” la representación nacional: en la estela de las controvertidas elecciones imperiales, que estructuraran la representación por clases, sólo cuatro de 19 estados establecieron una segunda cámara en sus constituciones locales.40 Este sugiere que dentro de la constitución federal de 1824, el senado, compuesto por dos senadores por estado, electos por mayoría absoluta dentro de sus legislaturas, debía, sobre todo, garantizar la igualdad política entre entidades federativas, independientemente de su tamaño, riqueza y población. Para 1857, entonces, la desaparición del senado de la estructura constitucional nos habla tanto de la hostilidad de los diputados hacia la institucionalización del “elemento aristocrático” y de su afán de debilitar al Ejecutivo, como de una visión más “centralista” de lo que debía ser la República federal. De esta forma, los constituyentes estuvieron dispuestos a sacrificar la representación paritaria, dentro del gobierno nacional, de los estados “libres y soberanos.”41

Los complejos proyectos y visiones que en torno a la constitución del senado se articularon entre estas dos versiones del federalismo son testimonio de una búsqueda –frustrada— por construir, a través de la ingeniería de la representación, un gobierno a la vez nacional y que diera voz a las regiones; que asegurara la participación de las distintas entidades gubernativas; que surgiera del “pueblo,” pero constituyera el gobierno de los “mejores” –en clave siempre fluctuante. En este aspecto, el régimen de las Siete Leyes Constitucionales fue quizás el más ambicioso en su esfuerzo por disponer pesos y contrapesos, y multiplicar los niveles e instancias de elección para lograr una representación equilibrada y eficiente, no en el sentido literal del término –pues eficaz el gobierno de las Siete Leyes no fue nunca--, sino en tanto que pudiera traducir la voluntad de una ciudadanía responsable y comprometida, como también conciliar las posturas de los distintos poderes, a nivel nacional y regional.

Así, la elección de diputados se hacía con el voto censatario e indirecto de la ciudadanía. Las elecciones primarias se hacían con boleta, en la que el ciudadano debía escribir el nombre del compromisario y firmar, “por sí o por persona de su confianza.” El ciudadano que no pudiera asistir a las urnas debería “a lo menos, mandar su boleta.” El voto de cada ciudadano sería leído, en voz alta, por el presidente de la mesa. La elección de los veinticuatro senadores involucraba a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial –que elaboraban cada uno una lista de nombres en número igual a los senadores que tenía que elegirse--, a las juntas departamentales –que elegían de las tres listas enviadas al número de senadores que debían nombrarse-- y al Supremo Poder Conservador –que calificaba esta elección y nombraba senadores a quienes hubieran recibido más sufragios.

Igualmente tortuosa era la designación de los otros poderes. El presidente era electo por las juntas departamentales, que debían nombrar cada una a dos candidatos, de los cuales uno por lo menos no podía ser vecino del departamento, Los miembros de la Suprema Corte eran postulados por las juntas departamentales, y a partir de estas postulaciones, la cámara de diputados armaba una terna por cada puesto vacante, de la cual el Senado elegía al magistrado. A nivel departamental, las juntas, compuestas de siete individuos, eran electas por la ciudadanía. Éstas, a su vez, enviaban una terna al gobierno general –a la cual no tenía que atenerse en el caso de los departamentos fronterizos, y que podía devolver una vez en los demás-- para que éste designase al gobernador. No debe sorprender que la complejidad de un sistema que exigía la negociación y conciliación a tantos niveles, tan solo para designar al personal político, haya contribuido a la desgastante parálisis institucional de principios de los 1840s.

Los fallidos proyectos de 1840 y 1842 procuraron todos afianzar una representación más autónoma e igualitaria de los departamentos o estados, volviendo al esquema de dos senadores por entidad, aunque el proyecto de la mayoría en 1842 les exigía también el haber ejercido un cargo político destacado.42 El proyecto presentado en noviembre de 1842, con la esperanza de terciar ante la división del constituyente y la oposición de Santa Anna, permitía que estos ciudadanos notables fungieran como senadores aunque no tuvieran una renta más que de $1,200 anuales.43 Por su parte, tanto las Bases orgánicas de 1843 como el Acta de reformas de 1847 procuraron articular, en su diseño del senado, la representación regional y la de los distintos poderes del Supremo gobierno con las voces de, según Mariano Otero, “los hombres más capaces y acreditados […] la aristocracia del saber, de la virtud y de los servicios,”44 que, en el caso de las bases, incluirían no solo a políticos y estadistas, sino a militares y clérigos.

De esta forma, en 1847 se estableció que el Senado estuviera integrado por dos senadores por estado, más un tercio electo por el senado, la Suprema Corte de Justicia y el Ejecutivo. Todos los senadores tenían además que haber desempeñado un cargo público de primer nivel.45 Las bases orgánicas constituían a un senado de sesenta y tres miembros, de los cuales un tercio sería electo por la cámara de diputados, el presidente y la suprema corte, quienes tendrían que elegir “precisamente sujetos que se hayan distinguido por sus servicios y méritos en la carrera civil, militar y eclesiástica”. El resto sería electo por las juntas departamentales, entre hombres de experiencia pública.46 Cada asamblea tendría además que nombrar a cinco individuos: un agricultor, un minero, un propietario o comerciante y un fabricante.

De este modo, a las voces de la experiencia en las cosas de gobierno y de la aristocracia del mérito, los artífices de las bases orgánicas buscaron unir las de los intereses, las de las fuerzas productivas, como sucediera también en la propuesta electoral de Agustín de Iturbide en 1821, en la convocatoria de enero de 1846, y en la de 1865, para la conformación de la Comisión que debía reformar la Hacienda imperial. Para los legisladores, se trataba de resolver, a través de la representación de grupos de interés específicos, el espinoso problema que planteaba el descubrir e implementar el “interés general” en una sociedad conflictiva y desigual. Para estos hombres, el “bien común” no surgiría nunca de la discusión y del consenso, en el seno de un cuerpo que representaba a individuos desvinculados y artificialmente iguales entre sí.

En esta óptica, el sufragio no era un derecho ciudadano: debía consultarse en cambio aquel “que [tenía] la nación para reunir el mayor número de luces, sobre las grandes cuestiones.”47 Al tiempo que buscaban convocar “notabilidades,” y sabios –miembros de las “profesiones literarias”—así como a representantes de las corporaciones que, teóricamente, sostenían el orden social –el ejército y la Iglesia, la magistratura, los funcionarios públicos—, estas convocatorias buscaban también dar voz a aquellos intereses a la vez minoritarios y centrales al tan anhelado “progreso material” del país. El número de diputados por clase, alegaba Iturbide, debía depender “no tanto a lo más o menos numeroso de ella, cuanto a la influencia que tenga en el estado, el interés que tome en su felicidad, y el talento y probidad que necesiten para acertar.”48

Por eso la convocatoria a Cortes de 1821, que combinaba el esquema gaditano con las ocurrencias del futuro emperador, ordenaba que distintas provincias eligieran, dentro del cupo de diputados que la convocatoria les asignaba, “precisa e indispensablemente” dos labradores, dos mineros, dos comerciantes y un artesano. La convocatoria que supuestamente elaborara Lucas Alamán en 1846 establecía que, entre 160 diputados, hubiera 38 propietarios rústicos, veinte comerciantes, catorce mineros, y que catorce tuvieran industrias manufactureras. Finalmente, a la Comisión de Hacienda de 1865 debían asistir, para articular el consenso de los contribuyentes, un agricultor, un comerciante, un minero y un industrial, por cada departamento.49 Los autores de estas propuestas buscaban, de manera abierta, dar voz a ciertos intereses económicos específicos e identificables que, consideraban, había que salvaguardar y promover. Oponían así la representación de la sociedad organizada al barullo ininteligible de un sistema electoral en que los miembros del Pueblo hablaban todos al mismo tiempo, en el mejor de los casos; y, en el peor –y el más usual-- se apropiaban de la voz del soberano políticos intrigantes y deshonestos.
La historia de la representación política en México entre 1808 y 1867, cuando se consolida el marco legal que durara hasta la Revolución, no es la de una transformación que lleva de la representación estamental y corporativa a la del ciudadano. Su función no pasa de la encarnación del privilegio como ley privativa a la expresión de la opinión individual, pasando por la protección de la propiedad de los abusos del poder. Difícilmente pueden verse de manera consistente, en los debates en torno a la representación política, a “demócratas” enfrentarse a “aristocratizantes,” a “modernos” con “tradicionalistas,” o a “confesionales” resistir los embates de los “secularizadores.” A veces, los argumentos difícilmente podrían ser sistematizados siguiendo un esquema que no fuera el de la conveniencia política. Esta historia es, al contrario, una de ajustes y contemporizaciones, es la reseña de una búsqueda a la vez titubeante e interesada, circunscrita por la urgencia de construir una legitimidad que no podía provenir sino de la “nación,” por la dinámica de tensión que marcaba las relaciones entre las regiones y el centro, y por los afanes de los hombres públicos por constituir un gobierno moderno, “razonable” y eficaz.

Las elecciones y la representación constituyeron así elementos ineludibles del sistema político posrevolucionario. Al establecer quién podía dar voz a la nación soberana, al intentar calibrar distintos elementos sociales dentro de la estructura de la representación, los políticos del XIX mexicano buscaron constituir a la República posible. A lo largo de las primeras décadas después de la independencia, poco pudieron alejarse –ganas no les faltaron-- de una construcción de la ciudadanía como estatus relativamente abierto, cuya definición dependía de un subjetivo reconocimiento local. El esquema adoptado, no obstante, aseguraba una participación amplia al tiempo que no otorgaba más que un mínimo poder de decisión. La ecuación moderna “un hombre, un voto” no se concretó a cabalidad, dado lo indirecto de las elecciones.

Esta visión del ciudadano como el vecino honesto desmiente el surgimiento, como actor central de la política moderna, del individuo abstracto que han propuesto la sociología y la ciencia política.50 Se trata también de un modelo distinto a los que dieron forma a la construcción de la ciudadanía en otras latitudes, como el del socio –que “participa” en la empresa de lo público a través del pago de impuestos, y tiene por lo tanto derecho a emitir su opinión— o del propietario de bienes raíces, que está por esto, en concepción fisiocrática, enraizado e interesado.51

Los esfuerzos por constituir de manera adecuada la representación nacional dieron como resultado una legislación abigarrada y compleja, a través de la cual se pretendía reproducir para proteger la autonomía de las entidades políticas, para dar voz a lo que estos hombres consideraban eran la experiencia, el saber o a los intereses que había que atender. La prioridad de asegurar la representación paritaria de los estados o departamentos en una cámara alta se fue diluyendo después de la Carta de 1824, para desaparecer en 1857, y no ser restaurada sino en 1873. En contraparte, se consolidó la importancia política de los gobiernos estatales como organizadores del proceso electoral. Por otro lado, los intentos de constituir un tipo particular de representación, para articular voces diferenciadas dentro del cuerpo legislativo, ya fuera a través de la elección por clases, o de la selección de notabilidades, fueron abandonados en 1857. El Pueblo soberano, compuesto por individuos radicalmente iguales, se encarnaría en bloque en un congreso unicameral e omnipotente, dentro del marco de una constitución que negaba el veto al presidente y ordenaba la elección, indirecta en primer grado, de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia entre individuos “instruido[s] en la ciencia del derecho, a juicio de los electores.”

Así, hasta 1867 y desde la legislación, las elecciones constituyeron un rito de pertenencia comunitaria, pero no un mecanismo eficiente de transferencia de la soberanía, ni un medio confiable para acceder al poder. En 1856. Los constituyentes optaron por un legislativo que representaba al Pueblo monolítico, “esencial y originariamente” soberano, clausurando la incierta búsqueda de un sistema que pudiese articular de manera inteligible sus diferencias. Si bien haría falta hacer un estudio más a fondo, las propuestas de reforma constitucional de la convocatoria de 1867, así como la restauración del Senado en 1873 parecen hablarnos más de la voluntad de los gobiernos de Juárez y Lerdo de reforzar al Ejecutivo que de un esfuerzo por ajustar la representatividad del cuerpo legislativo. Si pervivían las insatisfacciones e incertidumbres al respecto tendrían que resolverse, durante más de tres décadas, dentro del marco normativo que establecía la constitución.

1 Javier Fernández Sebastián, “Política Antigua / política moderna. Una perspectiva histórico-conceptual,” en www.foroiberideas.com.ar.

2 La expresión es de Bernard Bailyn, To begin de world anew. The genius and ambiguities of the American Founders, New York: Knopf, 2003.

3 Edmund S. Morgan, Inventing the People. The Rise of Popular Sovereignty in England and America, New York: Norton, 1988.

4 Véase, sobre este tema, el útil aunque artificialmente lineal estudio de desarrollo del concepto de representación de Hanna F. Pitkin, The concept of Representation, Berkeley: University of California Press, 1967.

5 En palabras de Hobbes, “NATURE hath made men so equal in the faculties of body and mind as that, though there be found one man sometimes manifestly stronger in body or of quicker mind than another, yet when all is reckoned together the difference between man and man is not so considerable as that one man can thereupon claim to himself any benefit to which another may not pretend as well as he
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