Si observamos una oficina de correos, una agencia de seguridad, una empresa siderúrgica, una prisión, unas líneas aéreas, un enorme fabri­cante de automóviles






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La burocracia maquinal

Si observamos una oficina de correos, una agencia de seguridad, una empresa siderúrgica, una prisión, unas líneas aéreas, un enorme fabri­cante de automóviles, vemos que todas estas organizaciones presentan una serie de características estructurales comunes. Sobre todo, su traba­jo de operaciones es rutinario, generalmente sencillo y repetitivo; y, por consiguiente, los procesos de trabajo están altamente normalizados. Es­tas características dan pie a las burocracias maquinales de nuestra sociedad, estructuras perfectamente puestas a punto para funcionar como máquinas integradas y reguladas.

Ésta es la estructura descrita en un principio por Max Weber, con responsabilidades, cualificaciones, vías de comunicación y reglas de tra­bajo normalizadas, así como una jerarquía autoritaria claramente defi­nida. Es la estructura que según Stinchcombe surgía tras la Revolución Industrial, la misma que halló Woodward en las empresas de producción en serie, así como Burns y Stalker en la industria textil, Crozier en el monopolio de tabacos y Lawrence y Lorsch en la empresa de embalajes. Es lo que el grupo de Aston calificó de «burocracia del flujo de trabajo».
DESCRIPCIÓN DE LA ESTRUCTURA BÁSICA
Hay una clara configuración de los parámetros de diseño que se ha mantenido consistentemente válida en los resultados de las investigacio­nes: tareas de operaciones altamente especializadas y rutinarias, proce­dimientos sumamente formalizados en el núcleo de operaciones, una pro­liferación de reglas, normas y comunicación formal a través de toda la organización, unidades de gran tamaño en el nivel de operaciones, ta­reas agrupadas a base de su función, un poder de decisión relativamente centralizado y una elaborada estructura administrativa con una clara distinción entre línea y staff.

El núcleo de operaciones. El punto de partida más lógico es el nú­cleo de operaciones, con su flujo de trabajo altamente racionalizado. Por consiguiente, las tareas de operaciones son sencillas y repetitivas, preci­sando por regla general una habilidad mínima y una escasa preparación (a menudo de meras horas y raras veces de más de unas cuantas sema­nas), preparación que suele realizarse dentro de la empresa. Ello condu­ce a una marcada división del trabajo en el núcleo de operaciones (a puestos estrechamente definidos, especializados tanto vertical como ho-rizontalmente y al fomento de la normalización de los procesos de traba­jo para la coordinación). La formalización del comportamiento surge así como el principal parámetro de diseño. Al quedar los trabajadores con poca libertad de acción en su trabajo, son escasas las posibilidades de adaptación mutua dentro del núcleo de operaciones; el uso de la super­visión directa por parte de los directivos de primera línea queda limitado por el hecho de que la normalización se ocupa de gran parte de la coor­dinación. Así pues, pueden diseñarse unidades de gran tamaño en el nú­cleo de operaciones (aunque existe, tal como veremos más adelante, la necesidad de supervisión de otro tipo, relacionada con la falta de moti­vación de los operarios, no para coordinar su trabajo sino simplemente para asegurarse de que lo realicen).

El componente administrativo. La estricta regulación del trabajo de operaciones —de hecho, el aislamiento del núcleo de operaciones de las complicadas influencias del entorno— requiere que la estructura administrativa esté sumamente elaborada. En primer lugar, hallamos la línea media, plenamente desarrollada (especialmente muy por encima del nú­cleo de operaciones) y netamente dividida en unidades funcionales. Los directivos de esta línea media tienen tres tareas primordiales. Una es el tratamiento de las anomalías que puedan surgir entre los trabajadores altamente especializados del núcleo de operaciones. Aunque la normali­zación se ocupa de la mayoría de interdependencias de operaciones, que­dan inevitablemente ciertas ambigüedades que dan pie a conflictos. Éstos no pueden tratarse fácilmente mediante la adaptación mutua entre los operarios, puesto que la comunicación informal queda inhibida por la extensa normalización. Así pues, suelen ocuparse de ellos la supervisión directa, las órdenes de los directivos de primera línea, y, dado que tantos de estos conflictos surgen entre operarios contiguos en el flujo de traba­jo, la tendencia natural es reunir a los operarios contiguos bajo una su­pervisión común, es decir, agrupar a los operarios en unidades corres­pondientes a distintas partes del flujo de trabajo, lo que desemboca en una agrupación de base funcional de las unidades operativas. El jefe de producción, por ejemplo, está al mando de una unidad que resuelve los conflictos entre operarios de máquinas que se proporcionan trabajo mu­tuamente. Por el mismo motivo, esta agrupación funcional queda refle­jada a medida que se sube por todos los niveles jerárquicos, desde los departamentos de producción y mantenimiento, que acuden al jefe de fábrica para que resuelva gran parte de sus conflictos, a los directores de fabricación y de markeíing, que a menudo esperan lo mismo del di­rector general de la empresa.

Una segunda tarea de los directivos de línea media, que también ex­plica su agrupación de tipo funcional, es desempeñar su rol de enlace con los analistas de la tecnoestructura para incorporar las normas de éstos en las unidades de operaciones. La tercera tarea, relacionada con los roles de portavoz, difusor y asignador de recursos, consiste en apo­yar los flujos verticales de la estructura (la agregación de información de -feedback subiendo por la jerarquía y la elaboración de los planes de acción que bajan a continuación). Todas estas tareas de los directivos de línea media requieren contactos personales (con sus subordinados, con los analistas y con sus superiores) que limitan el número de perso­nas a las que pueden supervisar. Por consiguiente, las unidades situadas por encima del núcleo de operaciones suelen ser de tamaño más bien reducido, y de forma algo alta la jerarquía administrativa global.

La tecnoestructura tiene también que estar sumamente elaborada. De hecho, Stinchcombe (1965) identificó el nacimiento de la estructura de la burocracia maquinal en las industrias de principios del siglo xix como la industrial textil y la banca, con el crecimiento del personal tec-nocrático. Dado que la burocracia maquinal depende principalmente de la normalización de los procesos del trabajo de operaciones para su coordinación, la tecnoestructura, que aloja a los analistas encargados de dicha normalización, se revela como parte central de la estructura. Ello sucede a pesar del hecho de que la burocracia maquinal distingue cla­ramente entre línea y staff. A los directivos de línea se les delega la autoridad formal sobre las unidades de operaciones, y el staff tecnocrá-tico, al menos oficialmente, se limita a asesorar; pero, sin los normaliza-dores (el cuadro de analistas de estudios de trabajo (los diseñadores de descripciones de puestos, planificadores temporales y generales, ingenie­ros de control de calidad, presupuestadores, diseñadores del SID, conta­bles, investigadores de operaciones y muchos más), la estructura sería incapaz de funcionar. Por ello, y a pesar de su falta de autoridad formal, asumen un considerable poder informal los analistas de la tecnoestruc-tura, ocupados en normalizar el trabajo de todos los demás.

El poder informal de la tecnoestructura implica sobre todo la pérdi­da del mismo por parte de los operarios, cuyo trabajo formalizan en grado sumo los analistas, aunque también por parte de los directivos de primera línea, que bajo otras circunstancias supervisarían directamente a los operarios. Esta formalización institucionaliza el trabajo de dichos directivos, restándoles gran parte de su poder de coordinación e incor­porándolo a los sistemas diseñados por los analistas. El puesto del di­rectivo de primera línea puede, de hecho, llegar a quedar tan limitado, que apenas pueda actuar en su condición directiva (es decir, como una persona que, según nuestra anterior definición, está encargada de una unidad organizativa). El ejemplo perfecto sería el encargado de la cade­na de montaje: La figura 18-1 muestra la representación realizada por Paterson del encargado de la cadena de fabricación enmarañado en una complicada red de fuerzas tecnocráticas y de otra naturaleza. Pero este fenómeno no está limitado a las fábricas; consideremos las limitaciones ante las que se encontró Anthony Jay (1970) en su trabajo como jefe de un departamento de producción de programas en la cadena televisiva de la BBC:

...si quería contratar a un nuevo asistente de producción o concederle un aumento a otro ya contratado, tenía que solicitárselo al Departamen­to de Personal y para promocionarlo a productor, tenía que solicitár­selo al Departamento de Nombramientos; si quería que un montador de cine trabajara en sábado, tenía que solicitárselo al Departamento Cinematográfico; para cambiar de diseñador, tenía que solicitárselo al Departamento de Diseño; si quería alfombras nuevas u otra ofici­na, acudía al Departamento de Administración; si quería cambiar el horario de ensayos, tenía que solicitárselo a las Asignaciones de Inge­niería, y para informar a la prensa respecto a un programa, tenía que hacerlo a través del Oficial de Publicidad. No cabía la posibilidad de hacerlo sin recurrir a otra sección a fin de pagarle más al productor (los presupuestos no estaban conectados entre sí y no controlaba nin­guno de ellos). Ninguno de los jefes de estos departamentos trabajaba bajo el mando del jefe de mi grupo; muchos no tenían un superior en común hasta tres o cuatro niveles jerárquicos más arriba y tres de ellos sólo coincidían en el puesto del director general (p. 66).

La importancia atribuida a la normalización se extiende mucho más allá del núcleo de operaciones de la burocracia maquinal, conllevando, naturalmente, la influencia de los analistas. Tal como explica Worthy (1950): «Según veían los primeros defensores de la gestión científica en las empresas de fabricación, estaba muy bien organizar el trabajo de taller, pero, en cuanto todo quedó controlado dentro del mismo, las in­fluencias exteriores, provenientes de otros segmentos de la empresa (ven­tas, finanzas, etc.), comenzaron a violar y desequilibrar los minuciosos acuerdos previos. En consecuencia, los directivos científicos empezaron a preocuparse al poco rato por la necesidad de extender su control a toda la empresa» (pp. 75-76). Asi pues, las reglas y las normas penetran toda la estructura de la burocracia maquinal, la comunicación formal se fomenta en todos los niveles, y la toma de decisiones suele seguir la cadena de autoridad formal. No existe otra configuración estructural en que el flujo de información y de decisiones se asemeje tanto al sistema de flujos regulados, presentado en nuestra segunda sobreposición (figu­ra 3r2), amplificándose las órdenes a medida que van bajando por la cadena vertical, y agregándose en el sentido opuesto la informa­ción de -feedback. (Con ello no se pretende implicar que el trabajo de los directivos superiores sea rígido y formalizado, sino que en todos los niveles jerárquicos de la burocracia maquinal el comportamiento resul­ta relativamente más formalizado que en las demás configuraciones es­tructurales).

Constituyen otro reflejo de esta formalización las marcadas divisio­nes del trabajo a través de toda la burocracia maquinal. Ya hemos co­mentado la especialización del puesto en el núcleo de operaciones y la marcada división entre línea y staff, entre directivos dotados de auto­ridad formal sobre el trabajo de operaciones y analistas que, en teoría, se limitan a asesorarlos. Además, la estructura administrativa queda cla­ramente diferenciada del núcleo de operaciones: a diferencia de la es­tructura simple, raras veces se observará en esta forma que los directivos trabajen con los operarios, y la división del trabajo entre los analistas que diseñan el trabajo y los operarios que lo realizan es igualmente marcada. En general, de las cinco configuraciones estructurales, la bu­rocracia maquinal es la que más importancia atribuye a la división del trabajo y a la diferenciación de las unidades, en todas sus formas (verti­cal, horizontal, línea/5ía//, funcional, jerárquica y de status).

Así pues, la burocracia maquinal tiende a funcionar con máxima cla­ridad de acuerdo con los principios clásicos de la gestión: la autoridad formal se va filtrando en sentido descendente por una jerarquía clara­mente definida, a través de la cual se mantiene con sumo cuidado el prin­cipio de la unidad de mando, así como la rígida distinción entre línea y staff. Por consiguiente, el verdadero error de los teóricos clásicos no ra­dicaba en sus principios per se, sino en su afirmación de que éstos eran universales; de hecho, sólo se aplican a ésta y a otra de las cinco consi­deraciones estructurales.1

La obsesión por el control. Todo esto apunta a que la burocracia maquinal es una estructura obsesa, concretamente por el control. La mentalidad del control prevalece en todos sus niveles, tal como ilustran tres citas, cada una correspondiente a un nivel jerárquico distinto. Al primero, cercano a la parte inferior, corresponde la descripción rea­lizada por un encargado general de la división de montaje de Ford acer­ca de su trabajo:

Me paso todo el día mirando el reloj. Vigilo determinados detalles. Cada hora, más o menos, me doy una vuelta por toda la cadena. So­bre las seis y media paso por la sección de relaciones laborales para saber quién se ha ausentado. A las siete llego al final de la cadena. Observo la pintura, los rasguños y los daños. Sobre las diez empiezo a hablar con todos los encargados. Me aseguro de que todos estén bien espabilados y situados en la zona de su responsabilidad. Así podemos parar el final de la cadena a las dos y todo está limpio. El viernes por la tarde pagamos a todo el mundo, y quieren largarse cuanto antes. Tengo que hacer que sigan ahí, no puedo permitirme el lujo de de­jarlos partir antes de la hora.

No puede haber huecos, ni nada por el estilo (citado en Terkel, 1972, p. 186).

No nos extraña que exista «una palabra en alemán, Fordismus, co­rrespondiente al summum de la productividad industrial máxima, en la que todo cede el paso a la tiranía de la eficiencia económica» (Parkin-son, 1974, p. 60). Puede que en el nivel medio los temas sean distintos, pero la mentalidad de control sigue siendo la misma:

...el ingeniero de desarrollo no realiza su trabajo por el cual se le paga si no está sentado a la mesa de dibujo, dibujando, etc. La direc­ción general tiene la misma reacción instintiva cuando se encuentra a gente paseándose por la fábrica, cuando los individuos a quienes bus­ca no están «en su sitio». Estos directivos desconfían de los subordi­nados cuando no se hallan demostrable y físicamente «en su puesto». Por consiguiente, al reconocerse la necesidad de una «mejor comuni­cación», la reacción fue atar a los funcionarios a sus «postes», o pues­tos... (Burns, 1971, pp. 52-53).

Y en el ápice estratégico:

Cuando era presidente de esta gran corporación, vivíamos en una pe­queña población de Ohio, donde estaba situada la fábrica central. La corporación especificaba con quién podías relacionarte socialmente y a qué nivel. (Agrega su mujer: «Cuáles eran las esposas con las que podía jugar al bridge.») La esposa del presidente puede hacer lo que más le plazca con tal que conserve la dignidad y la elegancia. En una pobla­ción pequeña no tenían por qué tenernos vigilados: todo lo sabía todo el mundo. Existe una serie de reglas (citado en Terkel, 1972, p. 406).

La obsesión por el control refleja dos aspectos centrales de estas es­tructuras. En primer lugar, que se intenta eliminar toda incertidumbre posible, a fin de que la máquina burocrática pueda funcionar con regu­laridad, sin ningún tipo de interrupción. El núcleo de operaciones tiene que quedar completamente aislado de toda influencia externa para que los outputs normativos puedan ir saliendo de la cadena de montaje sin anomalías de ningún tipo (cíe ahí la necesidad de una reglamentación completísima). En segundo lugar, gracias a su diseño, las burocracias maquinales albergan numerosos conflictos que tienen que ser contenidos por los sistemas de control. Las marcadas divisiones del trabajo, horizon­tales y verticales, la fuerte diferenciación entre departamentos, la rígi­da distinción ante línea y staff y los problemas de motivación que sur­gen a partir del trabajo rutinario del núcleo de operaciones permean la estructura, creando conflictos. Tal como señala Woodward (1965), simple­mente no hay correspondencia entre los sistemas social y técnico idóneos.

Resultaba evidente... que la red de relaciones que más convenía a la producción no era necesariamente la que más convenía a las personas. Si se atiende debidamente a los fines técnicos, se obtiene un éxito co­mercial, y si se atiende como es debido a los fines sociales, probable­mente se obtenga un personal satisfactorio y cooperativo. Los fines técnicos se atienden a menudo con el conflicto y la presión; gran parte de los conflictos surgidos en las empresas estudiadas parecían ser cons­tructivos, al hacer una aportación a los resultados finales, y sin duda alguna sería falso afirmar que las empresas de mayor éxito eran las que fomentaban las mejores relaciones y la estrecha identificación entre el personal y la compañía (p. 45).

De ahí el desarrollo de la mentalidad ubicua del control: el problema de la burocracia maquinal no es desarrollar un ambiente receptivo en el que los individuos puedan parlamentar acerca de sus conflictos, sino imponer un ambiente cerrado y estrictamente controlado en el que se realice el trabajo aun a pesar de los conflictos existentes.

La obsesión por el control también nos ayuda a entender la frecuente proliferación de staff de apoyo en estas estructuras. Muchos de los ser­vicios de staff podrían adquirirse de suministradores externos; pero ello expondría a la burocracia maquinal a las incertidumbres de un mercado abierto, desembocando en anomalías del sistema de flujos que tanto se cuida de regular. Así prefiere «hacer» a comprar: abarca el máximo po­sible de servicios de apoyo dentro de sus propios límites a fin de poder controlarlos (tanto la cantina de la fábrica como la asesoría jurídica de la sede central).
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