I. del modelo neoliberal al modelo de crecimiento con inclusión social






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AL HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN:

Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad con el objeto de someter a su consideración un proyecto de ley a través del cual se propone, entre otros extremos, declarar de interés público nacional y como objetivo prioritario de la República Argentina el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos, a fin de garantizar el desarrollo económico con equidad social, la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias y regiones.

La medida que se propicia encuentra sus fundamentos en el marco que se reseña a continuación.

I.- DEL MODELO NEOLIBERAL AL MODELO DE CRECIMIENTO CON INCLUSIÓN SOCIAL

A partir del año 2003, en la República Argentina se han experimentado cambios sustantivos. En el terreno económico, se produjo una radical alteración en el patrón de crecimiento, dejando atrás el modelo neoliberal de sobreendeudamiento con exclusión social puesto en marcha en marzo de 1976 y cuya expresión más acabada puede ubicarse en los 10 años de vigencia del régimen de Convertibilidad. Así, un nuevo modelo económico de crecimiento con inclusión social vino a dar por tierra con el mayor proceso de desindustrialización y deterioro económico y social experimentado por nuestro país en su historia.

Desde el año 2003 a la fecha, la batería de políticas económicas implementada fue conformando un modo de intervención del Estado en la economía por completo distinto, lo que dio como resultado un ciclo de crecimiento de una magnitud y duración inusitadas para la historia de nuestra Nación. Este nuevo patrón de crecimiento implicó, sobre todo, trastocar las bases materiales y conceptuales sobre las que se asentaba el modelo neoliberal. Algunos elementos se destacan como centrales en esta transformación. En primer lugar, el salario dejó de ser considerado como un costo que era necesario reducir para convertirse en una fuente de demanda que apuntala, junto con el crecimiento del empleo, la expansión del mercado interno. Se abandonó el sistemático recurso del endeudamiento externo, estableciendo que la autonomía económica sólo es asequible sobre la base de la independencia financiera respecto del capital especulativo internacional. Las políticas sociales escasas y focalizadas que campearon en las décadas previas fueron suplantadas por el reconocimiento de derechos a todo el universo de argentinos y argentinas. La Asignación Universal por Hijo y el Programa de Inclusión Previsional, por nombrar algunas de las medidas implementadas, posibilitaron la inclusión de amplias franjas de la población que habían sido excluidas por el modelo neoliberal.

Todas estas políticas fueron posibles no sólo porque el proceso de desendeudamiento liberó cuantiosos recursos y permitió alcanzar la autonomía fiscal necesaria para implementar reformas de fondo sino porque, además, se recuperaron los fondos previsionales de los trabajadores. El sistema de Aseguradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones implementado a lo largo de la década del noventa estaba estrechamente relacionado con la lógica de la especulación financiera. A la vez, que desfinanciaba al Estado, deterioraba los ingresos previsionales de los adultos mayores y excluía a buena parte de la población de la posibilidad de acceder a una jubilación digna.

Las transformaciones en curso resultan elocuentes al comparar los resultados económicos y sociales del modelo de crecimiento con inclusión social, construido a partir del año 2003, con los que arrojaron las políticas de corte neoliberal durante el período 1991-2002. Entre 1991 y 2002 el producto bruto interno se expandió a una tasa anual promedio de 2,2%, mientras que el modelo de crecimiento con inclusión social permitió alcanzar un crecimiento del 7,7% promedio anual en el período 2003-2011. En lo que respecta a la reindustrialización del país, se observa que mientras entre 1994 y 2002 la producción de bienes se contrajo a un ritmo promedio de -0,6% anual, entre 2003 y 2011 este tipo de producción se expandió al 7,7%. Otro tanto ocurrió con el comportamiento de la inversión, ya que el crecimiento del salario, el empleo y el consiguiente fortalecimiento del mercado interno, probaron ser la mejor señal para dinamizar la inversión, que pasó a representar en el período 2003-2011 el 24,4% del producto bruto interno, muy por encima del piso de 11,9% del año 2002 y también del promedio de la Convertibilidad, que ascendió a 18,2%.

Por otro lado, y a diferencia de lo ocurrido durante la experiencia neoliberal, la inversión no estuvo mayormente motorizada por fines especulativos que buscaron maximizar ganancias en el corto plazo, sino que fue traccionada por la propia impronta de la reindustrialización de la economía en la que la actividad de la industria se expandió al 9,5% promedio anual, en marcado contraste al 0,5% promedio del período 1991-2002. Mientras la inversión privada alcanzaba registros históricos, el Estado apuntaló ese crecimiento a través de un incremento en la inversión pública, que representó un 4% del producto bruto interno durante 2011, una tasa sustantivamente superior al 0,7% de 2002 y al promedio de la Convertibilidad, que fue de 1,3%.

La solidez y sustentabilidad del proceso de crecimiento con inclusión social queda plasmada también cuando se analiza el desempeño del sector externo de la economía. El extraordinario incremento de las reservas internacionales dejó al país con un stock de US$ 46.062 millones hacia finales de 2011, un monto cuatro veces mayor al heredado tras el colapso del modelo neoliberal, en 2002. Al mismo tiempo, entre 1993 y 2001 el saldo de cuenta corriente resultó deficitario en US$ -9.141 millones, mientras entre 2003 y 2011 se alcanzó un superávit promedio anual de US$ 5.896 millones.

A su vez, la apretada marcha del proceso de reindustrialización asociada al modelo de crecimiento con inclusión social se reflejó en un paulatino cambio del perfil exportador del país: entre los años 1991 y 2002, las exportaciones de manufacturas industriales representaban el 29% del total de las ventas al exterior, mientras que entre 2003 y 2011, a pesar del ciclo alcista de los productos agropecuarios, esa proporción había alcanzado el 32%. Estos datos deben ponerse en contexto: tanto el cambio de composición del producto hacia un mayor peso de la industria como la desprimarización de las exportaciones tuvieron lugar en un período durante el cual las principales economías de la región transitaron el camino opuesto, es decir, primarizaron aún más su canasta exportadora como consecuencia del aumento de la demanda externa y de los precios de las materias primas.

II. EL ROL DE LA PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS EN EL DESARROLLO NACIONAL

El camino transcurrido desde el año 2003 estuvo signado por profundas transformaciones políticas, económicas y sociales, encaminadas todas ellas a revertir los efectos económicos del período neoliberal y a consolidar una senda de crecimiento con inclusión social. Esto significa afianzar el proceso de reindustrialización sostenido en base al dinamismo del mercado interno y en la expansión de las exportaciones, de manera de alcanzar una sensible mejora de las condiciones de vida de la población.

Para garantizar la continuidad en el largo plazo del acelerado crecimiento económico con perfil industrial, que se verificó desde el año 2003, es necesario asegurar la disponibilidad de aquellos recursos que resultan estratégicos para sostener la expansión de la producción en condiciones económicamente razonables y previsibles en el tiempo. Los hidrocarburos, particularmente el petróleo y el gas, se encuentran indudablemente entre los recursos imprescindibles para el desarrollo. Es por ello que su adecuada disponibilidad fue una de las bases históricas del crecimiento del país. Desde el hito del descubrimiento oficial de petróleo en el país en la localidad de Comodoro Rivadavia, ocurrido en 1907 y que condujo a la creación de la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales, el autoabastecimiento en combustibles fósiles se convirtió en un factor clave para el desarrollo económico. Esta condición se hace todavía más imprescindible en la actual etapa, cuando el país está embarcado en un sendero acelerado de crecimiento de la producción manufacturera.

En efecto, es imposible ignorar que la existencia de yacimientos de petróleo y gas representa una crucial ventaja competitiva a escala internacional para nuestro país. Desde los inicios de la historia del petróleo en Argentina, el General Enrique Mosconi lo reconocía como un insumo estratégico, al señalar que “Con la experiencia de lo ocurrido en otros países, debemos desde ya prevenirnos para evitar futuras perturbaciones en nuestro porvenir económico, y hasta en nuestra política internacional, pues la importancia del petróleo para la industria y las ventajas que implica su posesión dan un claro motivo a las luchas entabladas en los últimos tiempos entre las más poderosas naciones por la propiedad de los yacimientos petrolíferos del mundo” . En el mismo sentido, Mosconi, haciendo referencia a los recursos petrolíferos, marcaba que toda vez que el Estado no incidiera en la determinación de su precio“…el precio de costo de éstos habría sido calculado de acuerdo con el precio verdadero del combustible, beneficiándose así solamente al capital de esa industria, sin provecho para el trabajo y el consumidor”.

En la actualidad, si bien han surgido nuevas tecnologías y recursos en materia de energía, resulta un hecho innegable que en las próximas décadas el petróleo seguirá siendo la principal fuente energética. Ante esta realidad, no hay ninguna nación a nivel mundial que ignore que el petróleo, disponga de él o no, es un recurso de vital gravitación en su estructura económica. Es por eso que los programas energéticos que se han instrumentado en el mundo reconocen como objetivos principales el incremento de la producción propia con la finalidad de reducir la dependencia del petróleo importado, el diseño de políticas de acumulación de stock de crudo o la implementación de mecanismos que permitan sobrellevar las fluctuaciones de los precios del petróleo e incentivar el uso eficiente del mismo. Por esta razón, países como Estados Unidos y los países de la Unión Europea, entre otros, han desarrollado políticas energéticas en las que se considera al petróleo como un recurso estratégico, actuando en consecuencia.

En Latinoamérica, algunos países no poseen reservas significativas de petróleo y necesitan, por tanto, importar todo o gran parte de lo que consumen, como Paraguay, Uruguay y Chile. Otros países, como Perú, Brasil o Argentina, deben importar una porción del consumo porque la producción no es suficiente en volumen o adecuada en composición. México y Venezuela concentran más del 80% de las reservas de petróleo de la región, mientras que Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador y Colombia completan el resto.

Pero la experiencia muestra que ya sea que posean voluminosas o escasas reservas, la importancia del petróleo como recurso estratégico se expresa en la legislación de estos países. Por caso, Brasil, a partir de 1999, mediante la Ley Nº 9.847 consideró de utilidad pública el abastecimiento de combustibles, abarcando todas las actividades de la industria del petróleo, como producción, importación, exportación, refinación, transporte, almacenamiento, fraccionamiento, producción, distribución y comercialización. En México, la industria petrolera es de utilidad pública, y su explotación se establece como preferente sobre cualquier otro aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos, incluso sobre la tenencia de los ejidos o comunidades, procediendo a la ocupación provisional, la definitiva o la expropiación de los mismos, mediante la indemnización legal, en todos los casos en que lo requieran la nación o su industria petrolera.

Bolivia estableció en su legislación que los recursos naturales son estratégicos, de interés público para el desarrollo del país y de propiedad del pueblo boliviano. La legislación de este país incluye una disposición específica para la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos, los cuales se catalogan de dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado, aclarando que ninguna concesión o contrato podrá otorgar la propiedad de los mismos. En Venezuela, el Estado se reserva el derecho de realizar actividades petroleras por razones de soberanía económica, política y estrategia nacional. En Chile, el petróleo es también considerado un recurso estratégico, como se evidencia en la ley orgánica de la Empresa Nacional del Petróleo (Ley Nº 9.618 de 1991), que establece el dominio absoluto del Estado sobre los yacimientos de hidrocarburos. A su vez, se establece que la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP) desarrollará actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, tanto en el territorio nacional como en el extranjero.

En lo que respecta a la participación directa del Estado en la producción hidrocarburífera, ya sea en empresas estatales o mixtas, en el mundo existen sobradas experiencias exitosas que demuestran que esta es una forma efectiva de coordinar la actividad petrolera con las necesidades del país. A continuación, se exhibe la participación estatal en diversas empresas productoras de petróleo.

Nombre de la Compañía; País; Participación Estatal en la Compañía (en porcentaje); Ranking de producción mundial por país (datos de 2010): SaudiAramco, Arabia Saudita, 100, (1); Gazprom, Rusia, 50, (2); Rosneft, Rusia, 75,16, (2); National Iranian Oil Company (NIOC), Irán, 100 (4); CNPC, China, 100 (5); Sinopec, China, 75,84 (5); CNOOC, China, 66,41 (5); PDVSA, Venezuela, 100 (6); Pemex, México, 100 (8); Adnoc (Abu Dhabi National Oil Company), Emiratos Árabes Unidos, 100 (9); Petrobras, Brasil, 51 (10); KPC (Kuwait Petroleum Corporation), Kuwait, 100, (11); INOC (Iraq National Oil Company), Irak, 100 (12); StatoilHydro, Noruega, 63 (15); Sonatrach, Argelia, 100 (16); Libya NOC, Libia, 100 (18); Kazmunaigas, Kajasjtán, 100 (19); QP (Qatar Petroleum), Qatar, 100 (21); Pertamina Indonesia, 100 (22); Socar, Azerbaijan, 100, (23); ONGC (Oil and Natural Gas Corporation Limited), India, 74 (24); PDO (Petroleum Development Oman), Omán, 60 (25); Ecopetrol, Colombia, 90 (26); Petronas Malasia, 100 (28); EGPC, Egipto, 100 (29); Petroecuador, Ecuador, 100 (32); SPC, Siria, 100 (34); Eni, Italia, 30 (47); Inpex, Japón, 29 (48); Uzbekneftegas, Uzbekistán, 100 (52); YPFB, Bolivia, 100 (61); OMV, Austria, 32 (71); EAP, Chile, 100 (85); ANCAP, Uruguay, 100 (105); NNPC, Nigeria, 100 (206).

A título de ejemplo, la experiencia noruega muestra que la participación del Estado en la producción de petróleo puede resultar crucial para apuntalar las posibilidades de crecimiento y desarrollo de economías que, al igual que Argentina, disponen de cierta abundancia de recursos naturales. En el caso del país nórdico, en 1990 se creó el Fondo Gubernamental del Petróleo de Noruega con el objetivo de asegurar un manejo coherente con los objetivos generales de la política económica de los fondos provenientes del petróleo. En este caso, se unificaron el fondo de pensiones con el fondo de excedentes petroleros, lo cual da un horizonte sustentable al sistema previsional del país. Noruega se encuentra entre las principales economías exportadoras de petróleo y el Estado participa en las dos principales compañías que dominan la producción de petróleo y gas del país.

El involucramiento del gobierno noruego en la evolución de un sector estratégico como el de hidrocarburos ha permitido no sólo estabilizar los ciclos económicos a los que, en general, se ven sometidos países cuyas exportaciones tienen un componente significativo de productos primarios, sino que además ha permitido evitar la llamada “maldición de los recursos naturales” o “enfermedad holandesa”, que se presenta cuando la abundancia de recursos naturales provoca un boom exportador que, a su vez, fortalece la moneda doméstica e impulsa la desindustrialización de la economía. El Estado noruego es entonces capaz de planificar el destino económico del país gracias a un responsable manejo de los recursos que obtiene provenientes de las exportaciones de petróleo.

De este modo la experiencia internacional no hace más que confirmar que la posibilidad de garantizar el autoabastecimiento en materia de combustibles contribuye de manera crucial a determinar el tipo de modelo económico y de crecimiento que puede desenvolverse en cada país. Así, durante la vigencia del denominado “Consenso de Washington”, la política en materia de hidrocarburos que el neoliberalismo implementó en Argentina buscó maximizar la extracción de este recurso natural con vistas a colocarlo en el mercado mundial, tal como sucede con otro tipo de commodities, conduciendo al desabastecimiento interno en materia de petróleo, desabastecimiento que es impulsado por el incentivo que constituye para el sector privado la completa apropiación del excedente económico generado por un recurso natural no renovable.

A contramano de esto, el camino del desarrollo económico con inclusión social tiene como una de sus premisas, en un país como el nuestro que dispone de recursos hidrocarburíferos, el autoabastecimiento en materia de combustibles. De lo contrario, la producción y el precio de este insumo estratégico que influye en la matriz de costos y de consumo de toda la economía quedarían determinados por el doble accionar de las empresas locales y de los movimientos internacionales en el mercado de hidrocarburos, estando éste último principalmente dominado por el comportamiento de un oligopolio mundial como es la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), a lo que recientemente se suman elementos distorsivos de carácter especulativo. Es que la congénita escasez de este recurso natural y la constitución oligopólica de la oferta a nivel internacional determinan la existencia de un excedente económico para los productores locales, excedente que es esencialmente distinto a la ganancia normal que se obtiene en otras ramas de la producción.

De esto se deriva, en primer término, que un país que cuenta con la posibilidad de autoabastecerse de petróleo debe asegurar que esto ocurra; de lo contrario, su economía queda sometida a los vaivenes del precio internacional que depende de factores geopolíticos y especulativos. Una definida intervención del Estado en la definición de la política de producción y precios de los combustibles resulta crucial en un mundo que ha estado crecientemente afectado por la participación de capitales financieros especulativos en los mercados de commodities en general, y del petróleo en particular, impactando así en los costos de producción a escala mundial. El objetivo es dotar de previsibilidad al proceso productivo en su conjunto desvinculando el precio local de los combustibles de las continuas alteraciones de su valor a nivel internacional. En tiempos recientes, la crisis internacional impactó fuertemente sobre el mercado petrolero. El precio del barril (WTI) no sólo exhibió un marcado incremento, sino que mostró además una creciente volatilidad: mientras que entre los años 1991 y 2002 el precio del barril promedió los US$ 21 con una volatilidad promedio de US$ 4, entre 2003 y 2011 se incrementó en un 215% promediando los US$ 67 por barril, con una volatilidad promedio de US$ 21.

Varias razones convierten al precio y a la provisión de combustibles en un factor determinante para el desenvolvimiento de la actividad económica. Hay tres elementos a tener en cuenta y que aconsejan la injerencia directa del Estado en la política de precios y cantidades: su impacto sobre la competitividad de la economía, el efecto de su precio sobre el poder adquisitivo de los salarios y la apropiación de los excedentes derivados de la explotación de los hidrocarburos.

El petróleo es un insumo difundido en la estructura productiva del país, participando como un costo directo en una enorme variedad de procesos industriales. A su vez, como combustible para el transporte, está también involucrado en la cadena de comercialización y distribución de casi cualquier producto. De esta forma, la competitividad de la producción del país reposa en buena medida sobre el costo de la energía y, por tanto, sobre el precio doméstico del petróleo.

Los precios de los combustibles deben ser tales que no sólo permitan la obtención de una ganancia razonable para los capitales privados involucrados en la actividad, sino que también deben contribuir a garantizar la competitividad de la industria doméstica a nivel internacional. Si el precio del combustible y la energía está fijado a un nivel artificialmente elevado, la industria del país deja de ser competitiva aún cuando en el terreno tecnológico, organizativo y de la productividad laboral alcance los mejores estándares internacionales. El petróleo y el gas se convierten entonces en factores centrales para la competitividad de la industria nacional. En ausencia de una política que asegure su provisión a precios adecuados, todos los esfuerzos que se realicen para desarrollar al país y sus exportaciones pueden verse frustrados. A su vez, el acceso por parte de los consumidores a combustibles con precios y cantidades adecuadas, evita asimetrías distributivas.

La injerencia del Estado en la producción de hidrocarburos y, por tanto, sobre su precio contribuye además a aislar a la economía doméstica de los vaivenes de la economía mundial, permitiendo protegerla de los shocks externos, reduciendo así su vulnerabilidad y mitigando la incertidumbre derivada de tal circunstancia.

Por lo expuesto, resulta evidente que los hidrocarburos son un recurso estratégico, ya que el autoabastecimiento de combustibles es un determinante central para el desarrollo de nuestro país, y por tanto debe ser considerado como una producción de interés público.

En 1992, la principal empresa petrolera del país, la estatal YPF, fue convertida en una sociedad anónima, y posteriormente en 1997 en el marco de la profundización del modelo neoliberal en Argentina, se inició su desnacionalización. En 1999 prácticamente la totalidad del paquete accionario de YPF fue adquirido por la empresa española REPSOL, bajo cuya dirección se inició un progresivo proceso de desmantelamiento y vaciamiento de la principal empresa petrolera de nuestro país.

Como resultado del control ejercido por REPSOL sobre YPF se produjo una creciente necesidad de importaciones de combustibles, lo que conlleva una mayor vulnerabilidad externa y pone en peligro las bases del proceso de crecimiento con inclusión social que desde 2003 a la fecha ha permitido, entre otras cosas, que la tasa de desocupación se reduzca del 24,7% que había alcanzado en 2002 hasta un nivel del 6,7% de la población económicamente activa. Para que todos estos trabajadores continúen disfrutando de los frutos del crecimiento y, sobre todo, para seguir avanzando por este camino de crecimiento económico y reducción del desempleo, resulta central que el Estado tenga la capacidad y la potestad de controlar efectivamente la actividad del sector.

Como se verá a continuación, la estrategia de carácter predatorio ejercida por parte de REPSOL como controlante de YPF tuvo serias consecuencias para la economía nacional y, seguramente, se profundizarán si el Estado no toma intervención en el funcionamiento de la empresa.

En primer lugar, la estrategia de reducción de la producción por parte de la compañía implicó la progresiva pérdida de soberanía energética de Argentina, puesto que las cantidades importadas de combustibles superaron a partir de mediados de 2010 a las exportadas.

Evolución del saldo comercial en combustibles (en millones de dólares)

Así, la política de virtual vaciamiento, al aplicar una lógica operativa más cercana al mundo financiero que al productivo, ejecutada por REPSOL -YPF multiplicó las importaciones de combustibles por 11 veces entre los años 1995 y 2011. Para este último año, el nivel de importaciones de combustibles alcanzaba los US$ 9.397 millones, prácticamente equivalente al saldo comercial total del país, que para ese mismo año ascendía a los US$ 10.347 millones.

El análisis de la información de producción de petróleo y de gas, por su parte, muestra a las claras la responsabilidad que le cabe a REPSOL -YPF en este proceso. Entre los años 1998 y 2011 la producción total de petróleo de Argentina se redujo en 15,9 millones de m3, de los cuales 8,6 millones de m3 fueron responsabilidad de REPSOL -YPF. En el mismo sentido, la producción total de gas se redujo entre 2004 y 2011 en 6,6 miles de millones de m3, de los cuales 6,4 miles de millones correspondieron a REPSOL -YPF. Vale decir que esta compañía fue responsable del 54% de la caída de la producción de petróleo y del 97% de la caída de la producción de gas. De hecho, si YPF hubiera logrado mantener los niveles de producción de petróleo del año 1999 y los niveles de producción de gas del año 2004, la caída en el primero de estos hidrocarburos se habría reducido a la mitad, mientras que en el caso del gas la producción no habría registrado reducción alguna. Es por eso que el país debió importar combustible para satisfacer las necesidades de su crecimiento.

Evolución de las importaciones de combustibles (en millones de dólares)

En conclusión, la política predatoria ejecutada por REPSOL -YPF implicó que –durante el año 2011- por primera vez en 17 años la Argentina experimentara un saldo comercial deficitario en materia de combustibles, que alcanzó en 2011 los US$ 3.029 millones y que tendrá un crecimiento exponencial de no revertirse las políticas que implementa la empresa.

El accionar de REPSOL -YPF a lo largo de los últimos años demuestra que los intereses del accionista mayoritario y controlante no han coincidido con las necesidades de la República Argentina, en tanto ha determinado una caída de la producción y una reducción en el horizonte de reservas que compromete la soberanía energética del país. Como se verá a continuación, queda en evidencia que el proceder de la empresa se encontró guiado por una lógica cortoplacista encaminada a la expansión mundial y lindera con la actividad especulativa, que se tradujo en el vaciamiento progresivo de la principal empresa de nuestro país.

El actual déficit energético de Argentina se encuentra estrechamente asociado con las políticas llevadas adelante por parte del accionista mayoritario, REPSOL, a lo largo de la última década. Dicho comportamiento implicó un nivel de inversiones que resultó insuficiente para garantizar la expansión de la producción que requiere una demanda doméstica en continuo crecimiento, en el marco del proceso de expansión económica más significativo en la historia de nuestro país.
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