Resumen la Sala, con estimación parcial del recurso contencioso interpuesto, reconoce el derecho del recurrente a percibir el importe correspondiente a la subvención solicitada para el proyecto de instalación mixta eólica






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fecha de publicación11.06.2015
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TSJ Castilla-León (sede Valladolid) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, S 3-11-2004, nº 1495/2004, rec. 1393/2000. Pte: Castro García, Santos Honorio de

RESUMEN





La Sala, con estimación parcial del recurso contencioso interpuesto, reconoce el derecho del recurrente a percibir el importe correspondiente a la subvención solicitada para el proyecto de instalación mixta eólica-fotovoltaica, sin perjuicio de que aporte la justificación exigida en la convocatoria. Pues el hecho de que se haya producido demora en la tramitación, motivado por la necesidad de subsanar cierta documentación, no puede erigirse en causa suficiente para la denegación de la subvención, no siendo imputable al actor la existencia de una dilación indebida, toda vez que fue requerido para subsanar determinados documentos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una Sentencia estimatoria del recurso en la que, anulando la resolución por ser contraria al ordenamiento jurídico, se declare el derecho del demandante por hallarse acreditado para recibir la cuantía correspondiente por el importe de la ayuda a la que tenía derecho y que no le fue concedida y subsidiariamente, ordene la revisión del expediente con retroacción de los trámites al momento en el que debe resolverse por la Consejería disponiendo de los informes favorables del EREN y la Dirección General y con las subsanaciones presentadas por el solicitante, con expresa condena en costas a la parte demandada si se opusiere con temeridad.

Por OTROSI, se interesa el recibimiento a prueba del recurso.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el presente recurso, por ser el acto administrativo en cuestión conforme a derecho, todo ello con expresa imposición de las costas a la parte actora.

TERCERO.- El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 29 de octubre del presente.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales, salvo los plazos en ella fijados por causa del volumen de pendencia y trabajo que soporta la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se impugna en este proceso la resolución desestimatoria presunta de la solicitud presentada por el aquí recurrente el día 27 de enero de 1998 ante la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, de una subvención convocada por Orden de fecha 17 de diciembre de 1997, para el proyecto de instalación mixta eólica-fotovoltaica cuyo objeto era abastecer una nave de ganado porcino.

Los argumentos que emplea la parte recurrente en apoyo de la pretensión que deduce son, en esencia, los siguientes:

a) que en la tramitación del procedimiento se han producido irregularidades;

b) vulneración del principio de igualdad; y c) que la Administración se ha apartado injustificadamente del cumplimiento del fin de la norma.

Pero las alegaciones verdaderamente relevantes, a los efectos de resolver esta litis, son las siguientes: que su solicitud cumple con todos los requisitos que se establecen en la Orden de 17 de diciembre de 1997, publicada en el BOCyL número 246 de 23 del mismo mes, por la que convocaban y establecían las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones para 1998 contenidas en el Programa de Ahorro, Sustitución, Cogeneración y Energías Renovables (PASCER), motivo por el que entiende ha de reconocérsele el derecho a ser acreedor de las ayudas; que no obstante haberse constatado algunas deficiencias en la solicitud, las mismas habían sido subsanadas; y que el hecho de que se haya rebasado la fecha límite que se establecía en las bases de la convocatoria para dictar resolución no pudo erigirse en causa suficiente para que por la Administración no se dictara la correspondiente resolución concediendo la subvención, como lo prueba el hecho de que incluso después de dicho plazo se llegara a dictar la propuesta de resolución.

Por su parte el defensor de la administración demandada, en la contestación a la demanda, interesa la desestimación de la pretensión del escrito rector, argumentando al respecto que en la petición del actor se constataron deficiencias con relación a los certificados de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, así como contradicciones en los datos relativos a otras ayudas, y que tal y como se hizo constar en la tercera nota de reparos emitida por la Intervención Delegada no precedía la concesión ya que se trataba de una subvención correspondiente a la convocatoria del ejercicio 1998, ya finalizada. Viene a decir con ello que la denegación surge exclusivamente por el transcurso del plazo para resolver.

SEGUNDO.- Lo primero que ha de advertirse es que, por lo menos de forma expresa, en esta litis no se ha planteado contienda alguna en lo relativo a la concurrencia en el aquí demandante de los requisitos establecidos en las bases de la convocatoria para la concesión de la subvención.

Y en este sentido ha de significarse que dicha parte, con relación a esta cuestión, aduce que el proyecto objeto de financiación se refiere al área del uso racional de la energía y dentro de las energías renovables de Castilla y León, tal y como venía exigido en el apartado 1 de la convocatoria, que la actividad está encuadrada en el apartado 3.a) como instalación mixta de energía eólica y fotovoltaica , que reúne las condiciones para ostentar la condición de beneficiario establecidas en el apartado 2, que se ha respetado el plazo de ejecución que se señala en el apartado 4, ya que en la fecha de solicitud no se había iniciado aún la ejecución de las obras, que el proyecto merece el calificativo de prioritario, ello según el apartado 6, que la instalación es imprescindible para la consecución del objetivo, tal y como se deduce del apartado 7, que la solicitud, con todos los requisitos, fue presentada dentro de plazo y que se ha cumplido con la finalidad de la subvención.

En este hilo de argumentos recuerda que tanto el informe del EREN como la propuesta de la Dirección General de Industria fueron favorables a la concesión de la subvención.

Pues bien, y esto interesa advertirlo, pese a tales pormenorizadas alegaciones, en las que el recurrente trata de demostrar que concurren cuantos requisitos venían establecidos para conceder la subvención, como ya se ha apuntado, las mismas no llegan a ser cuestionadas por el representante de la Administración, quien centra la defensa en los argumentos que hemos expuesto. Ello sería suficiente para considerar acreditado que el actor reunía todos los requisitos establecidos para ser acreedor de la subvención.

Pero, y con independencia de ello, no es ocioso recordar la existencia de un informe y de una propuesta favorables a la concesión de la subvención; así sucede con el informe del Ente Regional de la Energía de Castilla y León (EREN) de fecha 21 de julio de 1998, en el que se hace constar que “el solicitante ha aportado al procedimiento, en tiempo y forma, la documentación que se exige en el artículo 15 de la Orden de 15 de diciembre de 1997, de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, por la que se establecen las normas para la concesión de las subvenciones, y en el apartado 9 de la Orden de 17 de diciembre de 1997, de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, por la que se convocaron las subvenciones para 1998 contenidas en el Programa de Ahorro, Sustitución, Cogeneración y Energías Renovables (PASCER)”; concluyendo que “informa favorablemente” la concesión de la subvención, por lo que propone “que se conceda a D. Roberto la cantidad de 280.330 ptas. en concreto de subvención”.

En la propuesta de resolución del Director General se relataron los siguientes hechos:

“1. Que la solicitud de subvención ha sido presentada en tiempo y forma, en el Registro Oficial correspondiente;

2. Que la solicitud de subvención efectuada es para la Instalación Mixta Eólica- Fotovoltaica aislada de 180 W eólicos y 440 WP fotovoltaicos para abastecer una nave de ganado porcino, a ubicar en Rabanales. “L Montico Nuevo”, en la provincia de Zamora, con una inversión que asciende a 1.676.200 ptas. y un presupuesto de 1.445.00 ptas., y que es una actividad subvencionable que se encuadra dentro del área técnica A5;

3. Que el proyecto de inversión se considera como prioritario de acuerdo con la planificación energética nacional y europea”.

Asimismo se señaló “que el solicitante ha aportado al procedimiento, en tiempo y forma, la documentación que se exige en el artículo 15 de la Orden de 15 de diciembre de 1997, de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, por la que se establecen las normas para la concesión de las subvenciones, y en el apartado 9 de la ya mencionada Orden de 17 de diciembre de 1997 de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo” y “que las obras de ejecución se iniciarán en fecha 2/02/98, y terminarán en fecha 25/02/98, y por tanto, se cumple lo establecido en el apartado 4 de la Orden de 17 de diciembre”.

De todo ello concluyó también con una propuesta favorable a la concesión de la subvención por el mismo importe ya señalado de 280.330 pesetas.

TERCERO.- Partiendo de lo anterior, la contienda planteada queda reducida al problema de si el hecho de que se haya producido demora en la tramitación, motivado por la necesidad de subsanar cierta documentación, puede o no erigirse en causa suficiente para la denegación de la subvención.

Aduce el recurrente al respecto que aún cuando la tramitación se haya demorado más de lo debido y a pesar de que no se haya dictado resolución expresa dentro del plazo establecido, ello no debe ser obstáculo para reconocerle la subvención, por cuanto concurren todos los requisitos establecidos en las bases, y si bien en un principio se apreciaron deficiencias en su solicitud, es lo cierto que dio cumplida respuesta a cuantos requerimientos de subsanación se le formularon.

Señala a este respecto el no haberse dictado resolución expresa la ha supuesto una privación del conocimiento de las razones de tal denegación, recordando la doctrina jurisprudencial que señala que la normativa reguladora de la subvención constituye una autorregulación que veda la discrecionalidad de la Administración.

En el artículo 22.1 de la Orden de 15 de diciembre de 1997, a cuya regulación se remite de la Orden 17 del mismo mes y año, se establece:

“las solicitudes serán resueltas en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo de presentación de aquellas. “ Y en el art. 22.2, “... Transcurrido el plazo máximo establecido para resolver el procedimiento sin que haya recaído resolución expresa, se entenderá desestimada la solicitud”.

Así las cosas, con la tesis de la Administración parece sustentarse la idea de que transcurrido el plazo para resolver, sin que recaiga resolución expresa, la resolución necesariamente habrá de ser desestimatoria, sobre todo en este caso en el que considera que la demora es imputable a la actuación del propio administrado.

La Sala no puede mostrar su acuerdo con tal modo de razonar, ya que, y como ha señalado con reiteración la Jurisprudencia, el transcurso del plazo para resolver no puede acarrear una excusa del cumplimiento de la obligación de dictar resolución expresa que recae sobre la Administración, pues, y según la redacción originaria de la Ley 30/1992, que es la aplicable, la imposibilidad de resolver sólo tenía lugar una vez transcurridos los veinte días desde la solicitud del certificado de acto presunto, lo que trasladado al caso que nos ocupa supone que una vez solicitado por el recurrente la certificación de acto presunto, ningún obstáculo existía para que la Administración dictase la correspondiente resolución, pese ha haberse rebasado el plazo.

Y si después de transcurrido el mismo ya no era posible dictar resolución -siempre en el régimen anterior a la reforma de la Ley 4/1999-, ello no debe ser entendido sino como una ficción, establecida en beneficio del mismo administrado, para posibilitar que pueda articular los correspondientes recursos, evitando así que tenga que estar sine die a la espera de que la Administración decida dictar resolución.

Por tanto la demora no puede conllevar perjuicios para el administrado, siendo el efecto - cuando el silencio es negativo-, que el ciudadano pueda considerar desestimada su petición y deducir el correspondiente recurso.

Advertimos no obstante que en el nuevo régimen de la Ley 4/1999 en los casos de silencio administrativo negativo nada impide que la Administración pueda dictar resolución expresa una vez rebasado el plazo sin necesidad de sujetarse al sentido del silencio; y si el efecto fuere positivo, podrá entonces dictar resolución respetando el sentido del silencio, quedando vedada la posibilidad de hacerlo en sentido contrario.

En tal sentido de cuanto venimos diciendo, no está de más recordar, como señaló la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2000, que “... el acto presunto constituye una ficción legal en beneficio del particular ante una falta de cumplimiento por parte de la Administración de su deber de dictar el acto expreso y que el acto presunto se produce con eficacia constitutiva por el mero transcurso del plazo sin que la certificación tenga otra virtualidad, como dijimos en sentencia de esta Sala de 18 de julio de 2001, que la de constituir un justificante formal de los efectos estimatorios o desestimatorios producido por el transcurso del plazo para resolver expresamente un determinado procedimiento, y así está confirmado por el tenor vigente del artículo 43.3 de la Ley 30/1992 cuando dispone que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento”.

Precisamente por la creación de la figura de silencio el administrado puede, como hemos dicho, entender desestimada su petición y articular contra la misma los correspondientes recursos, como así ha ocurrido en el caso que nos ocupa.

CUARTO.- Añadamos a lo dicho que el hecho de que la Administración no llegue a dictar resolución en plazo no puede suponer una limitación de las facultades de control de la legalidad de la actuación de la Administración que corresponde a los Jueces y Tribunales, como misión que les encomienda el artículo 103 de la Constitución.

En este sentido la doctrina jurisprudencial es unánime al declarar que “la naturaleza revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede quedar condicionada por el contenido del acto objeto de impugnación, porque de lo contrario, la Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, haciendo inaplicable el control a que ésta encomienda el artículo 106.1 de la Constitución” y, en consecuencia, “el único presupuesto exigible para el ejercicio de la potestad de juzgar es que la Administración haya tenido la oportunidad de conocer la queja, el agravio o la reclamación del interesado y de pronunciarse sobre la cuestión, dándole la contestación que considere oportuna o la callada por respuesta, aun cuando esta actitud infrinja el deber de resolver en todo caso, de modo que el régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente, como solución, la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente administrativo para que se cumplan los trámites o requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las pretensiones formuladas” (SSTS de 9 de marzo de 1992, 10 de mayo de 1993, 4 de diciembre de 1993, 18 de abril de 1995, 15 de julio de 1995, 30 de septiembre de 1995 y 14 de noviembre de 1995, entre otras).

QUINTO.- Ha de señalarse también que en la documentación remitida en periodo probatorio consta el expediente que nos ocupa como “archivado”, lo que nos podría hacer pensar que la Administración aplicó al mismo la institución de la caducidad.

Y sobre ello ha de recordarse que conforme a lo que establece el artículo 92 de la Ley 30/1992, para que pueda declararse la caducidad es preciso que se haya producido una paralización por causa imputable al administrado, en cuyo caso se establece que “la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo”, y que, “consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado”, lo que, como veremos enseguida, no se ha producido en el caso que nos ocupa, en que los distintos requerimientos de subsanación fueran atendidos.

SEXTO.- En lo que hace a la alegación de la Administración demandada de que la demora en la tramitación es imputable al propio administrado, lo primero que se advierte es que de esa sola afirmación no se deduce que se tenga que dictar una resolución desestimatoria, sino que, y conforme a lo que acabamos de ver, habría sido preciso un previo acto de advertencia por parte de la Administración no atendido por el administrado, lo que no se ha producido.

Y decimos que no se ha producido porque si bien en un primer momento se aprecio la existencia de algunas deficiencias en la solicitud de la subvención, sin embargo, tras formularse el oportuno requerimiento para la aportación de varios documentos (folios 17 y siguientes del expediente), el mismo se cumplimentó mediante escrito de 13 de mayo (documento número 6) al que se adjuntaron los omitidos, recayendo después la propuesta del EREN a que nos hemos referido en sentido favorable a la subvención. Lo mismo hizo el administrado después, tras emitirse una primera Nota de Reparos por la Intervención Delegada (documento número 10) en la que se objetaba la existencia de una contradicción en los datos aportados en relación a la solicitud de otras ayudas para la misma finalidad y que no constaba que el beneficiario hubiese autorizado a la Consejería a solicitar los certificados acreditativos de estar al corriente en las obligaciones tributarias y frente a la seguridad Social, lo que motivó que por parte del EREN se le solicitara nueva subsanación por el mismo plazo de diez días, que también fue contestado con el documento número 12 intitulado “declaración de ayudas”, en que manifestó expresamente que “no ha solicitado ni le han sido concedidas otras ayudas para la misma finalidad en cualquier Administración”, autorizando al mismo tiempo a la Consejería de Industria Comercio y Turismo a solicitar los certificados acreditativos de estar al corriente en las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social con lo que se cumplió con lo solicitado en el requerimiento.

Y pese a ello, se volvió a emitir con fecha 25 de noviembre de 1998 nueva nota de reparos -la tercera-, poniendo otra vez de manifiesto la Intervención Delegada que en el impreso de solicitud declaraba haber solicitado otra ayuda, lo que dio lugar a que el aquí recurrente presentara nuevo escrito con fecha 3 de diciembre de 1998 (documento número 15) manifestando que pese a tener intención de solicitar la ayuda IDAE, por lo que indicó en el impreso de solicitud que la misma estaba en trámite, sin embargo no la llegó a solicitar, ello amén de que la Administración pudo realizar las correspondientes comprobaciones, para lo que estaba facultada.

Por último, cuando fue remitido de nuevo el expediente a la Intervención se puso el reparo de que “se trata de una subvención correspondiente a la convocatoria del ejercicio 1998, ya finalizada”, de lo que ya no se deducía posibilidad de subsanación alguna para el administrado.

Frente a tales contundentes datos, no cabe admitir el argumento esgrimido por la Administración, ya que, si la solicitud del actor adolecía de determinadas deficiencias, que como hemos visto se referían sobre todo a certificados acreditativos del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social y a la necesidad de aclarar si había solicitado otras ayudas, no puede concluirse que se haya producido una demora que merezca el calificativo de indebida, pues si la Administración aprecia su existencia y requiere la subsanación al administrado, es lógico y necesario que transcurra el tiempo que se le concede para dar la correspondiente respuesta, sin que podamos olvidar que la exigencia de efectuar tales requerimientos de subsanación viene impuesta por mor de lo establecido en el artículo 71 de la Ley 30/1992, lo que por otro lado, y conforme a lo dispuesto en el artículo 42.5 del mismo texto normativo, según la nueva redacción, provoca la suspensión del plazo máximo para resolver.

Esto es, si bien el actor presentó en un primer momento una petición que pudiera ser calificada de defectuosa, sin embargo no se puede prescindir de que tras los requerimientos que le fueron formulados evacuó, con relación a cada uno de ellos, la correspondiente respuesta, con lo que no cabe ya achacar a dicha parte el incumplimiento que se denuncia por la demandada, ni por ende una dilación indebida.

Y si bien es verdad que la tramitación se demoró, probablemente en exceso, ante la existencia de los nuevos defectos que eran puestos de manifiesto por los órganos de la Intervención, sin embargo adviértase que se trataba de defectos que no fueron puestos de manifiesto en el primer requerimiento y que eran subsanados por el administrado una vez que era advertido de ellos.

Por todo ello, ha de colegirse que no puede perjudicar al administrado el hecho de que se demorase la tramitación más allá del ejercicio 1998, que era el cubierto por la convocatoria, ello, en primer lugar, porque no puede tildarse de demora indebida el tiempo necesario para cumplimentar el trámite de subsanación, que como dijimos es un trámite que está previsto en la Ley, en segundo lugar porque una vez dada respuesta a la última nota de reparos había aún tiempo suficiente para dictar resolución expresa sin rebasar el ejercicio 1998, en tercer lugar porque la concurrencia de los requisitos ha de ser apreciada en el momento de la solicitud, lo que aquí ni siquiera se ha cuestionado, y en cuarto lugar, y más importante, porque la institución del silencio administrativo en sí misma no puede perjudicar el administrado.

En tal sentido ha de señalarse, como pone de manifiesto el actor en el escrito de conclusiones, que se ha acreditado que en otros expedientes se dictó resolución favorable después de transcurrido el año 1998, invocándose, precisamente por ello, el principio de igualdad.

La conclusión de todo lo dicho es que si el recurrente cumple con los requisitos necesarios para ser acreedor de la subvención (ya hemos dicho que tal extremo no se discute y es muy elocuente que se llegara a elaborar la resolución favorable del Consejero que no llegó a ser firmada, cuyo borrador se ha aportado con la demanda), no cabe otra cosa que la estimación de este recurso, y ello sin perjuicio de que por el recurrente se aporte la pertinente justificación que venga exigida en la convocatoria.

SÉPTIMO.- La Sala considera que los razonamientos expuestos son suficientes para fundar la temeridad de la Administración a los efectos de hacer expresa imposición de las costas, ya que pretender sustentar el mantenimiento de una resolución en la figura del silencio, que es una ficción establecida en beneficio del propio administrado, supone un olvido de reiterados pronunciamientos jurisprudenciales a que hemos hecho alusión.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid;

FALLO

Que estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Roberto, contra la resolución reseñada en el encabezamiento de esta sentencia, debemos anular y anulamos la misma, por no ser conformes a derecho, y reconocemos el derecho de dicha parte a percibir el importe correspondiente a la subvención solicitada en el expediente con referencia 27/ADE/ZA/98/A2, sin perjuicio de que aporte la justificación exigida en la convocatoria.

Se imponen las costas de este proceso a la parte demandada.

A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al Órgano de procedencia con certificación de esta resolución para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Ezequías Rivera Temprano.- Jesús Bartolomé Reino Martínez.- Santos Honorio de Castro García.

Publicación.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.

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