LeccióN 16: el procedimiento administrativo. Principios de la ley de procedimiento administrativo comúN. El ámbito de la ley. Fases del procedimiento: finalizacióN






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DERECHO ADMINISTRATIVO_________________________________________LECCIÓN 16

LECCIÓN 16: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. EL ÁMBITO DE LA LEY. FASES DEL PROCEDIMIENTO: FINALIZACIÓN.

24/03/10

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Es un conjunto de actos. Los actos administrativos, a diferencia de los actos jurídico privados, se dictan mediante un procedimiento. Los particulares no necesitan seguir un procedimiento para comprar, por ejemplo, en el ámbito jurídico privado. Son el resultado de un largo camino, una producción regulada. El procedimiento consiste en un conjunto de actos de la Administración o Administraciones; pero también puede haber actos del administrado (como las solicitudes). Se dictan actos de distinto valor, muchos de ellos son instrumentales de la decisión que se adoptará al final del procedimiento pero cada uno de éstos tiene su instrumentalidad.

¿Por qué se da un procedimiento administrativo para las Administraciones y no para los particulares?

En primer lugar, dicen los teóricos que para conseguir una satisfacción más eficaz del interés general, más legalidad, más acierto de las decisiones administrativas. Pero, en segundo lugar, el procedimiento es una garantía para el particular, da seguridad jurídica, estamos ante un círculo de protección (procedimiento, recursos administrativos y recurso contencioso-administrativo). Gracias al procedimiento el particular puede manifestar su punto de vista antes de que se tome la decisión administrativa. Por el contrario, la jurisdicción contencioso-administrativa actúa a posteriori. Para que la garantía sea más completa, el procedimiento completa esta garantía jurisdiccional ya que el particular, ya que el particular puede poner sobre la mesa cuestiones de oportunidad o de conveniencia, cosa que no podrá hacer ante los Tribunales.

En el procedimiento administrativo pueden ponerse estos temas sobre la mesa, en cambio en el procedimiento jurisdiccional sólo podrán ponerse cuestiones de legalidad. Estamos ante una técnica que, gracias al procedimiento, se utiliza para democratizar las decisiones administrativas, es decir, el procedimiento permite una participación de los ciudadanos en la toma de decisiones. Art. 105.a) habla de los Reglamentos y el art. 105.c) de los actos administrativos.

Se debería distinguir entre proceso y procedimiento: el proceso es una tramitación ante un órgano jurisdiccional y el procedimiento es una tramitación ante un órgano administrativo. Tienen cosas en común.

También se debería diferenciar entre procedimiento y expediente: el procedimiento es un conjunto de actos y, en cambio, el expediente es una actividad de constancia, es un conjunto de actos y documentos escritos en los que se refleja el procedimiento. Es un procedimiento hecho en papel.

Existen diferentes clases de procedimiento:

  1. Nosotros estudiaremos el procedimiento común (quien está legitimado para regular este procedimiento es el Estado) que es el que contiene más garantías, pero aparte existen procedimientos específicos.

  2. Podemos hablar también de procedimientos declarativos (regulan la manera de producir los actos declarativos, como el procedimiento sancionador) y ejecutivos (regulan la manera de producir los actos ejecutivos).

  3. Si tenemos en cuenta el factor tiempo, el procedimiento puede ser ordinario, sumario o de urgencia. Lo normal es que las normas regulen los procedimientos ordinarios pero, a veces, también los de urgencia (con los cuales algunos términos se abrevian o eliminan por lo que pueden disminuirse las garantías). De manera general, en el artículo 50 LPAC se habla del procedimiento de urgencia, refiriéndose a la tramitación de urgencia. En definitiva, según la LPAC todos los procedimientos pueden ser de urgencia se restringen los plazos para tramitar; pero, además, hay leyes específicas que prevén la tramitación de urgencia que restringen el tiempo además de suprimir algunos trámites.

  4. Procedimiento de carácter arbitral. Los procedimientos normales son sencillos, la Administración por un lado y uno o dos administrados por el otro. Pero hay procedimientos más complejos que la doctrina ha clasificado como arbitrales que se caracterizan porque pueden darse intereses contrapuestos entre los administrados y, por tanto, se encuentra la Administración por un lado que está entre dos personas que tienen intereses contrapuestos. En este caso, el procedimiento se parece más a un proceso y la Administración se asemeja a la posición de juez.

Ej.: la Administración sanciona a un empresario que ha sido denunciado por un trabajador, hay contraposición de intereses entre el trabajador y el patrón.

Ámbito de aplicación

La norma que regulará el procedimiento administrativo común es la LPAC. El título sexto habla sobre disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos. ¿Ahora bien, esta ley del procedimiento es sólo una ley de procedimiento? Esta ley también regula los actos administrativos, regula también la potestad sancionadora, regula la responsabilidad, los temas de organización, la organización administrativa, habla de las personas interesadas… Es una ley muy completa.

Esta norma regula el procedimiento administrativo y lo hace porque la CE dice en el artículo 149.1.8 CE que es competencia exclusiva del Estado. Se aplicará a todas las administraciones territoriales, sin perjuicio de las especialidades propias de las CCAA.

La LPAC regula las garantías más importantes de los trámites más importantes. Así pues, la LPAC, también regula a las CCAA.

Respecto a las corporaciones locales que tienen la LBRL (Ley Básica de Régimen Local), la LPAC se aplica supletoriamente. En lo que respecta a las administraciones instrumentales también se aplicará esta ley; también se dan entes que tienen forma pública de personificación que actúan sometidos a esta ley. Los colegios actúan sometido a Derecho Público o Privado y cuando pero cuando son funciones públicas también se someten a la LPAC.

Principios que informan este procedimiento administrativo común

Debemos destacar un par de principios: el principio contradictorio, el de economía procesal, el de oficialidad, el de gratuidad y el de transparencia:

* Principio de carácter contradictorio: no sólo es una nota de procedimiento sino también de proceso. Hay que dar al interesado la posibilidad de plantear su punto de vista y eso se debe hacer antes de que la Administración decida. Las partes pueden defender los intereses que están en juego. Los interesados tienen, entonces, una serie de derechos: como el estado de tramitación, pueden aportar documentos, formular alegaciones en cualquier momento del procedimiento, derecho de audiencia y vista del expediente (no en todos los procedimientos), derecho a proponer pruebas y a intervenir en su práctica, a interponer recursos, etc. Hay contradicción porque la Administración puede hacer cosas pero los particulares también. Si se niegan estos derechos el acto final será anulable por defecto de forma o de procedimiento.

* Principio de economía procesal: este principio derivaría del principio de eficacia administrativa previsto en el artículo 103 CE y también reflejado en el artículo 3 LPAC.

  1. En el artículo 73 LPAC se ve la posibilidad de acumular expedientes que sean de identidad sustancial o de conexión mínima.

  2. En el artículo 75.1 LPAC se habla sobre la impulsión simultánea del procedimiento siempre que se pueda (mediante una sola resolución se pide un informe).

  3. En el artículo 67 LPAC se habla de la validación de los actos anulables que entra dentro del principio de economía procesal.

  4. En el artículo 66 se dice que la Administración debe conservar los actos y los trámites aunque se cometa un vicio de forma.

* Principio de oficialidad: hay una gran diferencia entre el procedimiento civil donde rige el principio dispositivo (las partes disponen del proceso) y el procedimiento administrativo donde la Administración es la protagonista y, por ello, el artículo 54.1 LPAC dice que el procedimiento se ha de impulsar de oficio con todos los trámites, es decir, los particulares no tienen porqué guiar el procedimiento puesto que la Administración es la gestora de los intereses públicos. El artículo 78.1 LPAC dice prácticamente lo mismo que el artículo mencionado anteriormente. El artículo 80.2 LPAC habla de la apertura del periodo de prueba y el artículo 42 LPAC dice que la Administración está obligada a resolver los recursos pasando por todos los trámites.

* Principio de gratuidad: el procedimiento es gratuito y, además, no se exige la presencia de ningún abogado o procurador. Hay algunas excepciones en esta regla general: la Administración puede exigir tasas de prestación de determinados servicios, también los gastos que se puedan derivar de las prácticas de las pruebas. No en todos los procedimientos hay prueba. Cada procedimiento exige trámites distintos.

* Principio de transparencia: hay dos niveles de trasparencia El nivel de procedimiento administrativo y nos falta una ley de transparencia para cosas que no están dentro del procedimiento. A nivel de procedimiento administrativo, al menos, tienen un reglamento de la misma relación historia al principio de publicidad y de secretismo. La ley del 58 intenta dar unos pasos para intentar que el procedimiento deje de ser un secreto para los interesados y prevé toda una serie de técnicas como la prevista en el artículo 87: se prevén las informaciones públicas de carácter facultativo, el trámite de vista, etc.

En lo que respecta a la evolución de la Constitución, el año 1978, donde el artículo 105. B CE dice que la ley regulará el acceso de los archivos y registros administrativos.

Este artículo se empieza a desplegar a nivel local, ya había una tradición de transparencia ya que las sesiones plenarias habían tenido un carácter público tradicionalmente y la ley del 85 de Régimen Local establece nuevas técnicas para la transparencia; en su artículo 70.2 ya se obligaba a publicar las ordenanzas.

31/03/10

La LPAC también despliega el artículo 105 CE. Habla del carácter instrumental que tienen las Administraciones a la hora de garantizar la transparencia de los procedimientos.

A nivel legislativo, tiene en cuenta la LPAC DEL ’58 que prevé audiencias públicas, informaciones públicas que permiten a los administrados ver la totalidad del expediente.

Se reconoce el derecho a conocer el estado de la tramitación del proceso y, como novedad, se permite adquirir copias del documento que contienen los procedimientos.

Estos derechos, a excepción de las informaciones públicas, sólo los disfrutan los interesados mientras el proceso esté en marcha. Además, se reconocen otros derechos en el artículo 35.

Por ejemplo, existe el derecho a identificar a las autoridades (art. 35 b LPAC) y al personal al servicio de las Administraciones Públicas. Derecho a información (art. 35 g LPAC). Derecho a acceder a los archivos y registros públicos, no sólo previsto en esta ley también en otras siempre y cuando el procedimiento ya haya acabado.

No se pueden adquirir copias de los procesos relativos a la intimidad de las personas y los relativos a la defensa y secreto de Estado.

La figura del interesado

A excepción de supuestos de acción popular, la promoción de un procedimiento exige una cualificación especial, es decir, una especial relación entre el sujeto y el objeto conocido como legitimación.

En los acasos de acción popular, sin embargo, no es necesaria la legitimación:

  • Ámbito urbanístico.

  • Patrimonio histórico.

  • Costas.

  • Actividad clasificada.

En función de la legitimación se puede intervenir o iniciar un procedimiento (art. 31 LPAC). Los interesados son, pues, los que promueven un procedimiento, los titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos.

Por ejemplo: un estudiante que quiere matricularse de x asignatura.

Se relaciona el concepto de interés legítimo con el de perjuicio (le puede otorgar al interesado un beneficio o evitar un perjuicio, por ello, se está interesado en la resolución del procedimiento).

P.ej.: B construye un edificio más alto de lo permitido. A es titular de derechos subjetivos y B de intereses legítimos. Hay interés legítimo por parte de B puesto que puede salir beneficiado o que se evite un perjuicio, puede haber licencia ilegal o extralimitación en la construcción.

Un particular, ya sea titular de un derecho subjetivo o tenga interés legítimo, está capacitado para iniciar el procedimiento y si lo hacen tendrán la condición de interesado, art. 31 LPAC.

Art. 31.1.a) LPAC los que promuevan el procedimiento pueden tener intereses legítimos individuales o colectivos. No cualquiera puede promover un procedimiento sino es titular de un derecho subjetivo o tenga un interés legítimo, a excepción de la acción popular mencionada anteriormente.

Hay mucha jurisprudencia que trata de matizar este tema. Dicen que hay interés legítimo cuando hay interés competitivo, interés profesional o vecinal.

  • Interés competitivo: propietario de una gasolinera puede impugnar otra gasolinera por no respetar los límites de distancia.

  • Interés profesional o de carrera: se impugna una disminución de plazas.

  • Interés vecinal: un señor (vecino) impugna una decisión municipal en el que se acuerda donde se localizarán las ferias.

El Tribunal Constitucional dice que si el tema que se discute entra dentro de los objetos y finalidades de una asociación, ésta estará legitimada. Para saber si está legitimada se deberá acudir a sus Estatutos.

En este ámbito, se da la problemática de los sindicatos por ver en qué circunstancias están éstas legitimadas para impugnar.

14/04/10

En el artículo 31 LPAC encontramos definido el concepto de interesado:

Art. 31.1 a)

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

A) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

La ley antigua distinguía entre intereses directos o personales, sin embargo, la actual LPAC distingue los intereses en individuales o colectivos. El cambio es propiciado por la promulgación de la Constitución Española de 1978 que, en su artículo 24, habla de los intereses legítimos <>.

Una sentencia del Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que el concepto de interés legítimo previsto en la Constitución amparaba tanto los intereses indirectos como los directos, es decir, no sólo cubría los intereses individuales y personales sino que también cubría los intereses colectivos. Ambos pueden considerarse legítimos.

En el artículo 7.3 de la LOPJ se afirma que el Poder Judicial protegerá los derechos y también los intereses legítimos, tanto individuales como colectivos.

Sin embargo, la LOPJ no es la única ley que hace mención a los intereses legítimos colectivos sino que existen otras que también potencian esta legitimación como, por ejemplo, la Ley Básica del Régimen Local en sus artículos 72 y 18.1 g), la Ley de Haciendas Locales en su artículo 151 y la Ley Jurisdiccional en sus artículos 18 y 19.

Todo este asunto de los intereses legítimos aparece vinculado a la cláusula del Estado Social previsto en los artículos 1 y 9.2 de la CE.

La potenciación a la legitimación colectiva promueve la igualdad, la libertad de los individuos y grupos para que sean realmente efectivas.
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