Acumulados: “Alvarez Manuel” (5937), “Boschiazzo, Omar Héctor” (5938), “Martínez, Carlos Eduardo y otra” (5908), “De Giacomo, Juan Carlos” (5921), “Laferrére de






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títuloAcumulados: “Alvarez Manuel” (5937), “Boschiazzo, Omar Héctor” (5938), “Martínez, Carlos Eduardo y otra” (5908), “De Giacomo, Juan Carlos” (5921), “Laferrére de
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Expte. nº 5726 “Ministerio Público - Defensoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” y sus acumulados: “Alvarez Manuel” (5937), “Boschiazzo, Omar Héctor” (5938), “Martínez, Carlos Eduardo y otra” (5908), “De Giacomo, Juan Carlos” (5921), “Laferrére de Elia, Mariana de” (5923), “Editorial Médica Panamericana Sociedad Anónima, Comercial y Financiera” (5967) y “Brik, Daniel Jorge” (5968).
Buenos Aires, 16 de julio de 2008

Visto: los autos indicados en el epígrafe,

resulta:

1. El Defensor General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Mario Jaime Kestelboim, interpuso la acción declarativa de inconstitucionalidad (artículo 113 inciso 2º de la CCBA) que luce a fs. 1/17 cuyos fundamentos fueran ampliados a fs. 33/41, con la finalidad de que el Tribunal “...pronuncie la inconstitucionalidad de la cláusula transitoria segunda de la Ley Tarifaria para el año 2008 y del detalle del Anexo I que fija un coeficiente de valor zonal (Ley Nº 2568, B.O. 2840 del 28/12/07)” (fs. 1) toda vez que dichos textos exhibirían una “...patente contrariedad con la norma contenida en el art. 51 de la Constitución de la Ciudad, en los art. 4, 17, 19, 28 y concordantes de la Constitución Nacional y en el art. 17.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos” (fs. 1).
2. El Fiscal General, en su primer intervención de fs. 26/31, se pronunció a favor de la legitimación del Defensor General y estimó que no debería admitirse la presente acción declarativa pues no logra evidenciar la posible contradicción entre la cláusula transitoria segunda de la ley nº 2.568 y las normas de raigambre constitucional invocadas; criterio que mantuvo, a fs. 43/46, al expedirse sobre la ampliación de fundamentos de fs. 33/41.
3. La Asociación de Abogados de Buenos Aires, a fs. 48/50, se presentó en calidad de asistente oficioso en los términos del artículo 22 de la ley nº 402 y brindó argumentos en torno a la inconstitucionalidad de las normas objeto de acción declarativa. La jueza de trámite, a fs. 52, dispuso que se agregase el escrito y se lo tuviera presente para la etapa procesal oportuna.
4. El Defensor General, a fs. 54/56, ratificó su legitimación para instar la presente acción “...ampliando, así, los argumentos ya expuestos en el escrito inicial sobre este punto” (fs. 54).
5. A fs. 60/62, se presentó el Sr. Ernesto Pérez y solicitó ser tenido por parte en las presentes actuaciones con el patrocinio letrado del. Defensor General del Ministerio Público y de la Defensora General Adjunta. Manifestó su adhesión “...en un todo...” (fs. 60) a la acción declarativa de inconstitucionalidad que tramita en autos.
6. El Fiscal General, al emitir el dictamen de fs. 65/66, sostuvo que la presentación efectuada por el Sr. Pérez debía ser analizada a la luz de los artículos 19 y 20 de la ley nº 402 “...como si se tratase de una acción autónoma...” (fs. 65 vuelta). Señaló que el presentante se encuentra legitimado en los términos del artículo 18 inciso 1) de la ley mencionada y que, en la medida en que se adhiere lisa y llanamente a los escritos del Defensor General de fs. 1/17 y 33/41, correspondería declarar inadmisible la presentación del Sr. Pérez por las razones expuestas por la Fiscalía en los dictámenes precedentes de fs. 26/31 y 43/46.
7. El Defensor General, a fs. 69, desistió de la acción entablada.
8. Posteriormente, se presentaron con el patrocinio letrado de dicho funcionario y de la Defensora General Adjunta, los Sres. Manuel Álvarez (fs. 72/76) y Omar Héctor Boschiazzo (fs. 80/83) quienes a través de escritos de idéntico tenor objetaron la constitucionalidad de la cláusula segunda de la ley tarifaria para el año 2.008 (nº 2.568) y del detalle del anexo I que fija un coeficiente de valor zonal “en virtud de su patente contrariedad con la norma contenida en el art. 51 de la Constitución de la Ciudad, en los arts. 4º, 17, 19, 28 y concordantes de la Constitución Nacional y en el art. 17.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos”.

Los actores hicieron suyos los fundamentos expresados a fs. 1/17 (acción declarativa que promoviera el Defensor General) y a fs. 33/41 (ampliación de fundamentos) y solicitaron al Tribunal que se admitiera su intervención “en carácter de parte actora litisconsorcial”.
9. A fs. 71, la jueza de trámite dispuso acumular a la causa nº 5.726 los expedientes n° 5.937 y 5.938, caratulados, respectivamente, “Álvarez Manuel c/GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” y “Boschiazzo, Omar Héctor c/GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”.
10. El Fiscal General, a fs. 86/87, manifestó “que las presentaciones efectuadas por los señores Álvarez y Boschiazzo deben ser analizadas (...) como si se tratasen de acciones autónomas” y que debido a la lisa y llana remisión que ellos realizan a la demanda que fuera presentada por el titular del Ministerio Público de la Defensa correspondería declararlas inadmisibles por las razones expuestas en el dictamen de la fiscalía de fs. 26/31 y 43/46.
11. A las acciones a las que se hace referencia en los apartados anteriores (expedientes nº 5.726, 5.937 y 5.938) se agregan las que con igual objeto y fundamentos similares fueron iniciadas ante el Tribunal:

a) “Martínez, Carlos Eduardo y otra c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (nº 5.908).

b) “De Giacomo, Juan Carlos c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (nº 5.921).

c) “Laferrére de Elia, Mariana de c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (nº 5.923).

d) “Editorial Médica Panamericana Sociedad Anónima, Comercial y Financiera c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (nº 5.967).

e) “Brik, Daniel Jorge c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (nº 5.968).
12. En los expedientes indicados en el punto anterior el Fiscal General dictaminó en forma concordante al sostener que las acciones no deberían ser admitidas y al opinar que el Tribunal podría, si lo considerase conveniente, acumularlas al expediente nº 5.726.
13. Resta señalar que las incidencias aludidas más arriba han tenido lugar en la etapa formativa del proceso, es decir: antes de que el Tribunal se expida acerca de la admisibilidad formal de las presentaciones.
Fundamentos:
La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:
1. Corresponde, en primer término, aceptar el desistimiento que formulara el Defensor General a fs. 69.
2. En los expedientes 5.937 y 5.938 (acumulados al expediente nº 5.726), con posterioridad al momento en que el Defensor General hiciera saber al Tribunal su decisión de desistir, se presentaron los Sres. Manuel Álvarez y Omar Héctor Boschiazzo. Sus intervenciones no pueden ser entendidas como las de terceros adherentes en una controversia sobre situaciones jurídicas particularizadas.

Ambos accionantes —y esta es la diferencia relevante que define el punto— participan en el marco de una acción popular (artículo 113 inciso 2º de la CCBA ) cuyo fin no es resolver derechos o intereses de un supuesto afectado. De allí que tanto Álvarez como Boschiazzo tienen acción y, consecuentemente, no están subordinados a la actuación personal del Defensor quien promovió una demanda y luego desistió de ella. De hecho, aquellos podrían presentarse recién ahora con una acción y ningún obstáculo existiría, toda vez que no dependen de lo que haga o hubiera hecho el Defensor. Esta circunstancia demuestra que no cabe trasladar de manera automática categorías y conceptos que son propios de la materia de “terceros” en el derecho procesal contencioso clásico, al proceso constitucional que prevé el artículo 113, inciso 2 de la CCBA.
3. Las acciones declarativas de inconstitucionalidad (expedientes nº 5.726, 5.937, 5.938, 5.908, 5.921, 5.923, 5.967 y 5.968) son formalmente admisibles.

Los actores Pérez, Álvarez, Boschiazzo, Martínez, De Giacomo, Laferrere y Brik, se encuentran legitimados en los términos del artículo 18 inciso 1 de la ley nº 402 y Editorial Médica Panamericana en los términos del artículo 18 inciso 2 de esa norma.

Todas las demandas individualizaron con precisión las normas impugnadas (19 inciso 2 de la ley nº 402), que poseen carácter general y emanan de autoridades de la Ciudad (artículos 113 inciso 2 de la CCBA y 17 de la LPTSJ).

Cada una de las presentaciones aludidas expuso argumentos constitucionales y los vinculó con las reglas cuestionadas, lo que da cumplimiento a los artículos 113 inciso 2 de la CCBA y 17 de la LPTSJ: se destacó la relevancia que adquiere el principio constitucional de legalidad en materia tributaria y la necesidad de que cualquier disposición legal que regule esa materia se adecue a lo dispuesto por la CN y la CCBA.; se insistió en la afectación al derecho de propiedad de los contribuyentes por el mecanismo elegido para determinar la valuación del terreno al cual, por otro lado, se caracterizó como irrazonable en los términos del artículo 28 de la CN. Asimismo, se señaló que la técnica legislativa implementada a través de la cláusula transitoria segunda de la ley nº 2.568 y su Anexo conculca los principios y derechos enunciados por el artículo 51 de la CCBA en materia tributaria así como aquellos establecidos por los artículos 4, 16, 17 y 19 de la CN y normas concordantes en materia de derechos humanos que gozan de jerarquía constitucional conforme lo prescripto por el artículo 75 inciso 12 de la CN.
4. Con apoyo en los fundamentos expuestos voto por: a) disponer la acumulación de todas las demandas interpuestas en los expedientes nº 5.908, 5.921, 5.923, 5.967 y 5.968 al expediente nº 5.726, b) aceptar el desistimiento formulado por el Defensor General a fs. 69, c) declarar formalmente admisibles las demandas presentadas por los Sres. Ernesto Pérez, Manuel Álvarez, Omar Héctor Boschiazzo, Carlos Eduardo Martínez y Norma Susana Solís de Martínez, Juan Carlos De Giacomo, Mariana de Laferrere de Elia y Daniel Jorge Brik y por Editorial Médica Panamericana Sociedad Anónima, Comercial y Financiera d) ordenar el traslado las acciones indicadas en el punto c) de este dispositivo en la forma y por el plazo establecido en el artículo 21 de la ley nº 402 y e) ordenar que se registre y se notifique.
El juez Julio B. J. Maier dijo:
1. Me voy a expedir en conjunto sobre las demandas para la declaración de inconstitucionalidad de la cláusula transitoria segunda de la ley tarifaria para el año 2008 (nº 2.568), dictada por la Legislatura de la CABA, y del detalle de su Anexo I. Corresponde esta solución pues todas estas acciones persiguen un mismo fin, el ya indicado, por la misma vía acción declarativa de inconstitucionalidad— y con invocación de fundamentos normativos constitucionales que, en la mayoría de los casos, resultan idénticos y, si difieren, tal diferencia es mínima. Así se invoca, por una parte, el principio de legalidad tributaria (CCBA, 51), diversos artículos de la Constitución Nacional que protegen la propiedad, la razonabilidad y la igualdad en la carga pública y la reglamentación legal de estos principios sin eliminarlos (CN, 4, 17, 19, 28 y cc.) y, nuevamente, el derecho de propiedad según la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 17.2). Corresponde, por ello, acumular estas diversas acciones para responder a ellas sobre la cuestión de su admisibilidad con fundamentos únicos, pues dicho sea de paso— todas ellas presentan aciertos y desaciertos comunes.
2. Estimo que el requisito relativo al objeto impugnable, esto es, una norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad, se cumple correctamente en el caso, según la norma tachada de inconstitucionalidad, antes citada (CCBA, 113, inc. 2 y art. 19, inc. 2, ley n° 402).
3. Tampoco parece ser un problema la legitimación para demandar el fin deseado, puesto que la reglamentación de la acción descripta por la Constitución local ha abierto, de manera muy amplia, la posibilidad de demandar por esta vía a todas las personas (ley nº 402, art. 18). En este sentido, están de más las alegaciones de los accionantes particulares que intentan fundar su legitimación para demandar en el perjuicio que les ocasiona la nueva ley tarifaria. Ello indica además que, a pesar de la acción señalada en la demanda, todos ellos tienen en mira corregir su posición particular frente a la determinación de la base de la contribución que objetan, esto es, en el fondo han planteado un caso particular.
4. Constituye un defecto común a todas estas acciones la invocación de principios constitucionales básicos, descriptos académicamente de modo correcto, pero sin desarrollo alguno sobre el vínculo de esa invocación abstracta con la norma general concreta que impugnan. Como se verá, éste es el principal motivo por el cual resulta imposible admitir la vía intentada.

a) Todas estas acciones invocan, erróneamente, el principio de legalidad tributaria. Para incluirlo entre los argumentos, los actores incurren en un círculo vicioso. Se comienza por admitir que la base de la contribución está definida por una ley de la Legislatura que, precisamente, tachan de inconstitucional, con lo cual luego será imposible criticar el extremo, para luego advertir que esa ley, por otros motivos que aducen, más dificultosos para traer al litigio, resultaría inválida por inconstitucional, con lo cual, presuntamente, desaparecería la reserva de ley.

El sofisma me parece evidente. En primer lugar, la ley que establece la base de la imposición existe y éste es un hecho concreto. En segundo lugar, la ley rige, hasta tanto otra ley o una declaración erga omnes de inconstitucionalidad, pronunciada por la justicia, la abrogue o no la aplique, de manera tal que, al momento de la acción, resulta imposible el juego del principio de legalidad. En verdad, si la segunda parte del razonamiento triunfa si la cláusula fuera inconstitucional por una razón diferente al principio de legalidad, no hace falta nada más para regresar a la base imponible anteriormente vigente, esto es, no es necesaria la intervención del principio de legalidad para conseguir el efecto deseado. Y esto es así cualquiera que fuere la conveniencia o inconveniencia de la fórmula desarrollada en la cláusula impugnada, pues no la estamos juzgando desde el punto de vista político, sino desde el punto de vista de su validez constitucional.
b) Por lo demás, la invocación de la inequidad o, lo mismo, de la arbitrariedad según la Declaración Universal de Derechos Humanos—, remite siempre a comparaciones con otros inmuebles, eventualmente del mismo o superior valor, con otras cuadras que se consideran más valiosas desde el punto de vista inmobiliario que aquella que habita el vecino demandante, o con otros barrios en idéntica situación. Según se observa, la forma de planteo de la equidad o de la igualdad en la distribución de las cargas públicas remite siempre a un litigio concreto, dependiente de prueba a rendir, objeto que claramente excede la acción declarativa de inconstitucionalidad, conforme al art. 113, inc, 2 de la CCBA. Más aun, la ley ha previsto la posibilidad de que la fórmula lesione, de alguna manera, la equidad o la propiedad en el sentido de expectativa de pago de una contribución razonable— en la misma cláusula transitoria segunda, n° 4. En efecto, ella dispone allí un límite máximo de la contribución anual en relación al valor de la propiedad (1%) y prevé un procedimiento sencillo para su reclamo administrativo, sin perjuicio de la acción judicial que pudiera corresponder. Con ello, más allá de valoraciones políticas sobre la conveniencia o inconveniencia de la fórmula impugnada, conforme al interés de cada uno, resulta claro, también, que la ley no se propone una confiscación o situación similar, esto es, tampoco lesiona ostensiblemente el derecho de propiedad de manera absolutamente genérica, tal que merezca una impugnación del tipo de la aquí intentada por todos los accionantes. Antes bien, la cláusula misma, por su complejidad y por la complejidad de la situación que se presenta en toda la ciudad de Buenos Aires, parece admitir sólo una impugnación constitucional difusa, esto es, relativa a un caso concreto, a tramitar ante los tribunales de mérito, situación jurídica particularizada en la cual el actor solicita que no la apliquen.
c) Existen otros dos argumentos que no pasan de ser críticas políticas a la cláusula decidida por la Legislatura, según el procedimiento correspondiente. La primera se refiere a la relación entre la Ley de Comunas y el detalle del Anexo, que fija el valor zonal. No interesa aquí estudiar si el argumento es fácticamente cierto esto es, si los límites del “valor zonal” coinciden con aquellos establecidos por la Ley de Comunas, sino tan sólo indicar que el argumento no posee valor de reproche constitucional, más allá de las preferencias políticas que toda contribución tributaria presenta, razón por la cual siempre perjudica a algunos y beneficia a otros.
d) El segundo argumento remite a la supuesta contradicción entre el Código Fiscal y la nueva base de imposición, argumento que, de modo evidente, no se refiere a la Constitución, sino tan sólo a otra ley de igual categoría que la criticada. Si en verdad existe tal contradicción, resulta claro entre juristas que ella debe desaparecer conforme al principio respectivo del orden jurídico, por la vía de la interpretación y de los numerosos principios que esa interpretación ha convocado para superar estas situaciones (por ejemplo, lex posterior, lex specialis, etc). Las consideraciones que anteceden no representan más que el paradigma de que la fundamentación que intentan todas las acciones fracasa, básicamente, cuando la descripción abstracta de los principios que nombra, utiliza y describe no logra conectarse con la norma general impugnada. Todas las demandas, al tiempo de vincular los principios constitucionales con la fórmula legislativa, sólo resultan, cuando más, exposiciones más o menos completas acerca de la inconveniencia política de la cláusula impugnada o, mejor descripto, acerca del perjuicio a una expectativa que el propietario de un inmueble supone correcta o fundada. La acción de inconstitucionalidad, entonces, fracasa por la falta de relación mínima entre las reglas citadas y la norma general objeto de tacha.

Esto resulta más evidente aún en algunas acciones (por ejemplo: “Martínez, Carlos Eduardo y otra c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. nº 5908/08, y “Laferrère de Elia, Mariana de c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. nº 5923/08), en las cuales los accionantes parecen haber confundido la impugnación abstracta de inconstitucionalidad, prevista en el art. 113, inc. 2, de la CCBA, con un litigio por un caso concreto, que los tiene por protagonistas, para cuya solución el Tribunal, en principio, no es competente.
5. El dispositivo de la decisión debe aceptar el desistimiento del Sr. Defensor General de la Ciudad en “Ministerio Público - Defensor General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ GIBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. nº 5726/08.
El juez José Osvaldo Casás dijo:
1. Téngase presente el desistimiento como promotor de la acción efectuado por el Señor Defensor General, doctor Mario Jaime Kestelboim, en el expediente nº 5.726/08 (cf. fs. 69).
2. Atento a que los expedientes individualizados en el registro del Tribunal bajo los nos. 5.726/08, 5.908/08, 5.921/08, 5.923/08, 5.967/08, 5.968/08, 5.937/08 y 5.938/08 se encuentran, en todos los casos, dirigidos a obtener mediante acción declarativa de inconstitucionalidad (conf. art. 113, inc. 2, CCABA) la invalidez de idéntica norma —esto es: cláusula transitoria segunda y anexo I, de la ley nº 2.568, Ley Tarifaria 2008, en lo atinente a la fijación de un coeficiente zonal—, invocándose para ello, con mínimos matices en cuanto al énfasis puesto en cada uno, la afectación de los principios tributarios consagrados en los arts. 4, 16, 17, 19 y 28 de la CN; art. 17, numeral 2, de la Declaración Universal de Derechos Humanos y art. 51 de la CCABA, entiendo que, por razones de economía procesal, corresponde acumular todos ellos al que fuera iniciado en primer término, es decir al nº 5.726, a fin de dictar un pronunciamiento común a todas las actuaciones.
3. En cuanto a los expedientes nos. 5.726/08, 5.937/08 y 5.938/08 en los que interviene el Señor Defensor General de la Ciudad y en los cuales —a partir del desistimiento en el expediente nº 5.726/08, al cual se ha hecho alusión en el punto primero del presente— ha asumido el carácter de letrado patrocinante de los actores que se han presentado, considero que no corresponde objetar en forma oficiosa la apuntada decisión de brindar su asistencia técnica, en tanto el aludido magistrado es abogado (cf, art. 10, ley nº 1.903 que remite al art. 112 de la CCABA, precepto que reclama para revistar como miembro del Tribunal Superior de Justicia el ser abogado con ocho años de graduado) y, por lo demás, es dable presumir —al menos hasta que se compruebe lo contrario— que ha evaluado oportunamente la pertinencia de su intervención de conformidad con las normas legales que disciplinan su actuación (art. 42, ley nº 1.903, entre otras).

Ello, claro está, sin perjuicio de lo que pudiera corresponder desde la perspectiva del control político a cargo de la Legislatura, al que se ven sujetos los titulares de las distintas cabezas del Ministerio Público como integrantes del Poder Judicial de la Ciudad, a efectos de que no se desnaturalice el diseño constitucional de las funciones específicas reconocidas a cada una de sus ramas. Tampoco lo expresado inhibe el control a cargo del Colegio Público de Abogados, en punto a las incompatibilidades que contempla la ley nº 23.187.
4. En punto a las presentaciones que obran en los expedientes acumulados caratulados “Martínez, Carlos Eduardo y otra c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. nº 5.908/08, y “Laferrére de Elia, Mariana de c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. nº 5.923/08, entiendo que deben ser declaradas inadmisibles, en tanto de los términos en que han sido redactadas las acciones, se desprende que la pretensión deducida no persigue otra cosa que un pronunciamiento sobre situaciones particularizadas a la luz de casos concretos, cuestión que resulta ajena a la vía intentada, según lo ha expresado el Tribunal en su constante jurisprudencia (cf. “Massalin Particulares S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. nº 31/99, resolución del 5/5/99, en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], t. I,1999, p. 56 y siguientes).
5. Sentado lo expuesto, es decir, descartada la admisibilidad formal de las causas indicadas en el punto 4 precedente, y sin formular objeciones oficiosas al patrocinio letrado asumido por el Señor Defensor General, corresponde dar tratamiento a las restantes causas acumuladas en las cuales se cuestiona, en abstracto, la validez constitucional de la cláusula transitoria segunda, así como del anexo I, de la ley nº 2.568, Ley Tarifaria 2008, que fija un coeficiente de valor zonal, por la vía de la acción prevista en el art. 113, inc. 2º, de la CCABA.
6. Así las cosas, más allá del esfuerzo argumental de los letrados intervinientes —loable por cierto— que se observa en la presentación de las acciones de inconstitucionalidad en las que se efectúa una completa descripción de los principios, derechos y garantías constitucionales federales y locales, como los que surgen en el plano Internacional de las Convenciones, Pactos y Tratados de Derechos Humanos, marcando un cauce y levantando un valladar al ejercicio de la potestad tributaria normativa, en estas actuaciones no se logra fundamentar solventemente la relación directa e inmediata de dichos principios, derechos y garantías con las consecuencias que podrían derivarse, con carácter general, de la aplicación de la ley nº 2.568, en cuanto establece un mecanismo de ajuste de la valuación fiscal de los inmuebles en función de zonas que predetermina.

También obsta a la procedencia formal de la acción la doctrina inveterada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en virtud de la cual no son objetables las facultades locales para darse leyes y ordenanzas impositivas y, en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad sin más limitaciones que las previstas en el art. 108 —hoy art. 126— de la Constitución (Fallos: 7:373), siendo la creación de impuestos, elección de objetos imponibles y formalidades de percepción del resorte propio de los estados locales, sin que los tribunales puedan declararlos ineficaces a título de ser injustos o inconvenientes si no son contrarios a la Constitución (Fallos: 105:273) porque entre los derechos que constituyen la autonomía de los estados locales, es primordial el de imponer contribuciones y percibirlas sin intervención alguna de autoridad extraña (Fallos: 51:349; 114:282; 137:212, entre otros). Asimismo, en la causa “Doña Graciana Etchessahar de Lastra, sobre protocolización de testamento”, Fallos: 153:46, sentencia del 26 de octubre de 1928, el más Alto Tribunal, quizás incurriendo en algún exceso en la apreciación del alcance de las potestades tributarias locales —sobre todo al desatender la nota de equidad que debe caracterizar las prestaciones tributarias—, consignó: “Si la Constitución Nacional en su art. 5º..., no ha hecho de la moderación de los impuestos o de formas determinadas de percepción de los mismos una de las condiciones de la garantía al goce y ejercicio de las instituciones provinciales y ha excluido, por tanto, de los casos de intervención de sus poderes políticos por la Nación (art. 6) el de abusos posibles en esta materia, consumados por las provincias en perjuicio del desarrollo de la riqueza pública local y nacional, no es admisible que se haya querido dejar a la discreción del poder judicial... la facultad de declarar, sin valor en casos concretos, la legislación provincial relativa a impuestos, fuera de las hipótesis de confiscación o de otra transgresión de una garantía de la Constitución o de algún precepto de la misma, porque el poder judicial es el menos adecuado por su naturaleza, funciones y reglas de procedimiento para decidir sobre la necesidad y equidad de las contribuciones y para apreciar los resultados económicos de ellas, según su monto o la manera de cobrarla, en lo que como se ha observado con verdad, no puede haber cuestión de constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya se trate de sumas fijas, ya de graduadas o proporcionales a los valores sobre que recaen... ” (el énfasis en bastardilla ha sido añadido).

Por lo demás, la igualdad frente a las cargas públicas ponderada, tanto en términos de “igualdad ante la ley” como de “igualdad en la ley” obliga a efectuar una valoración comparativa entre diversos casos en concreto, escrutinio de difícil o imposible realización en el marco de un control abstracto, el cual se ciñe a la confrontación de normas de alcance general con principios, derechos y garantías constitucionales o de rango equivalente.
7. Finalmente es óbice al andamiento de la acción la circunstancia de que la declaración de inconstitucionalidad de una ley constituye una medida de extrema gravedad institucional que debe considerarse la última ratio del ordenamiento jurídico, más aún cuando se incita la competencia de un tribunal para que dicte un pronunciamiento estimatorio que producirá efectos erga omnes, expulsando del ordenamiento jurídico el precepto, salvo insistencia de la Legislatura (conf. art. 113, inc. 2, CCABA). La apuntada reflexión, en casos como el presente, en que no se advierte —al menos en abstracto y para el contribuyente medio a través de la simple confrontación de la norma que se pretende poner en crisis con las reglas constitucionales invocadas— una pugna ostensible, palmaria y evidente de tal naturaleza, aconseja dejar abierta la posibilidad al presentante de valerse, ante quien corresponda, de la vía corriente para el control difuso de constitucionalidad, donde el diverso objeto procesal y la plenitud de conocimiento del proceso permitirá hacer gravitar las circunstancias particulares de la causa y obtener, de corresponder en derecho, la tutela judicial que se reclama en los casos ocurrentes, según sus características y particularidades.

Así lo voto.
La jueza Ana María Conde dijo:
1. Sin perjuicio de las particularidades propias de cada causa, corresponde un pronunciamiento común en todas las acciones originarias presentadas hasta la fecha ante este Tribunal cuyo objeto consista en la declaración de inconstitucionalidad de la cláusula transitoria segunda de la ley n° 2.568 y de su Anexo I, mediante la acción prevista en el art. 113 inc. 2° CCABA. En efecto, las presentaciones resultan ser sustancialmente similares en su fundamentación, que se centra —básicamente— en la afectación del principio de legalidad tributaria (art. 51 CCABA) y en su proyección sobre las garantías constitucionales de propiedad, razonabilidad de la reglamentación e igualdad ante la ley (arts. 16, 17 y 28 CN); lo que conduce, por aplicación del principio de economía procesal, a la acumulación de acciones para su tratamiento conjunto.
2. Con relación a la causa n° 5.726/08 —que fuera iniciada por el Ministerio Público de la Ciudad de Buenos Aires, sección Defensoría General—, corresponde aceptar el desistimiento efectuado por el Sr. Defensor General, lo que me exime de analizar y pronunciarme acerca de la legitimación de este funcionario para accionar por la vía del art. 113, inc. 2° CCABA por considerarlo inoficioso.
3. Las causas n° 5.937/08 y 5.938/08, en las cuales los actores se presentan invocando el patrocinio letrado del Sr. Defensor General de la Ciudad, componen, en mi criterio, una situación bastante particular desde el punto de vista procesal, que amerita un análisis y un pronunciamiento de los jueces sobre la pertinencia del patrocinio oficial. Debo dejar sentado que, desde la fecha de las mencionadas presentaciones, entendí necesario que esta cuestión fuera considerada en forma previa al tratamiento de la admisibilidad de las acciones, criterio que —al no ser compartido por mis colegas— determina su inclusión en este punto, donde dejaré expresada mi opinión.

En efecto, advertida la situación procesal que se presentaba, sugerí incluir en forma previa a continuar el trámite, el dispositivo que estimé correspondía y que a continuación reproduzco.

El art. 19 de la Ley de actuación ante el Tribunal (Ley 402) dispone: “La acción declarativa de inconstitucionalidad se presenta por escrito, en tres (3) ejemplares y debe contener...5) la firma de quien demanda, del letrado patrocinante, y, en su caso, del representante legal o de mandatario designado”.

En tanto corresponde al tribunal ante el cual se inicia la demanda verificar el cumplimiento de las formalidades procesales necesarias para dar curso al escrito de la parte actora, debo señalar que no se advierte en este caso, cuál es la condición que justifica el patrocinio letrado del Sr. Defensor General de conformidad con lo dispuesto en el art. 42 de la ley de Ministerio Público (Ley 1.903).

Por ello, en forma previa a efectuar el análisis de admisibilidad de la acción, hubiera correspondido requerir al presentante la acreditación del carácter que legitima la intervención oficial o, en su caso, la suscripción del escrito de inicio por un abogado de la matrícula.

No obstante, por haber quedado en minoría y toda vez que la disposición impugnada constituye una norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad de Buenos Aires (conf. Art. 113 inc. 2° CCABA), trataré a continuación la admisibilidad formal de las demandas acumuladas.
4. En primer término debo señalar que resulta evidente, en todas las demandas que obran acumuladas, la existencia de un componente de interés individual, aun cuando en algunas resulta más difuso y en otras, como las causas n° 5908/08 y 5923/08, se patentiza la situación particular al punto de que ello determina la inadmisibilidad de la acción. Esta característica, resulta de la circunstancia inescindible de que, quienes impugnan, lo hacen únicamente desde el punto de vista del contribuyente, sin ponderación del carácter de política pública de las normas cuestionadas.

Resulta claro que para evaluar por esta vía una cuestión de tal naturaleza, que fuera debatida en la Legislatura y finalmente aprobada sobre un diseño fiscal determinado, se requiere una argumentación sólida que sustente firmemente el planteo, especialmente desde el punto de vista constitucional, lo que no ocurre en las presentaciones de autos en las cuales los actores pretenden establecer la alegada inconstitucionalidad a partir de criterios imprecisos como los mecanismos meramente comparativos entre diferentes situaciones concretas.

Por otra parte debe observarse que, como ocurre por regla, una política pública no queda referenciada a una cláusula o a un inciso de la ley que la contiene. Por el contrario, su articulado debe entenderse en forma sistémica ya que es el conjunto interrelacionado de sus disposiciones el que dará cuenta —finalmente y a partir de su concreta aplicación— de la existencia o no de una situación de afectación constitucional.

En este sentido, es menester señalar que el inciso 4° de la impugnada cláusula transitoria segunda dispone que el importe anual a ingresar por los gravámenes inmobiliarios…”nunca podrá ser superior al 1% del valor de mercado del inmueble”, dando cuenta, además, de la existencia de un recurso administrativo para el caso de que el particular estimare violentado tal parámetro. Estas garantías a favor del contribuyente complementan el sistema de determinación tributaria establecido a partir del mecanismo que se formula en el inc. 1°, conformando una unidad que cierra el diseño impositivo del gravamen aplicable a los inmuebles de la Ciudad a partir de la interconexión de las diversas pautas que se establecen en los seis incisos de la citada norma y que es más compleja que la mera formula de cálculo que ha sido objetada por los demandantes.

A tal punto no han reparado los demandantes en esta condición sistémica de la norma cuya constitucionalidad cuestionan, que —pese a objetar en su totalidad la cláusula transitoria segunda— dirigen sus críticas específicamente sobre el inc. 1°, lo que deja huérfano de sustento el planteo con respecto al resto de los puntos incluídos en la disposición que impugnan. Esta falta de correspondencia entre la disposición cuya inconstitucionalidad persigue la acción y la argumentación tendiente a demostrar su procedencia resulta determinante al momento de juzgar la posibilidad de dar trámite a la acción intentada.

No debe perderse de vista que el control de constitucionalidad no faculta a los jueces a sustituir a la Administración en la determinación de las políticas públicas o en la apreciación de los criterios de oportunidad (CSJN, Fallos 308:2246), sin que ello obste al ejercicio del control de constitucionalidad del mecanismo empleado y de las bases normativas que deben aplicarse para determinar los gravámenes inmobiliarios de la Ciudad de Buenos Aires si las objeciones se encuentran suficientemente fundadas en argumentos de índole constitucional, carácter del que adolecen los planteos formulados que se limitan a descalificar, en forma vaga y genérica, una política tributaria que, en principio y hasta tanto no se demuestre lo contrario, goza de presunción de legitimidad.
5. El Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, ha señalado “que es un requisito esencial del trámite preliminar de admisibilidad de la acción declarativa de inconstitucionalidad que quien la inicia precise con claridad cuáles son las normas de carácter general sobre las que solicita el control de constitucionalidad y cuáles los preceptos y principios constitucionales, con los que las primeras entran en colisión. También es ineludible que explique de manera clara y pormenorizada las razones en las que sustenta la tacha de inconstitucionalidad” (in re “Massalin Particulares S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 31/99, resolución del 5/5/99).
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