Artículo publicado en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la una, Ed. Litocolor S. R. L., Año 2010, Asunción, Paraguay, pp. 83/103






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Artículo publicado en la Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UNA, Ed. Litocolor S.R.L., Año 2010, Asunción, Paraguay, pp. 83/103.

LA PRAXIS DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL PARAGUAY
Por José Raúl Torres Kirmser

Sumario: 1. Órgano competente. 2. Vías para promover la inconstitucionalidad. 3. Trámite procesal. 4. Efectos de la declaración de inconstitucionalidad.

La praxis del control de constitucionalidad en el Paraguay*
Por José Raúl Torres Kirmser**


1. Órgano competente
Al iniciar con la exposición, nos referiremos, en primer término, al órgano competente en cuanto al control de constitucionalidad. La República del Paraguay adopta el sistema del control concentrado, en su acepción más pura. En efecto, el único órgano judicial con competencia para declarar la inconstitucionalidad de leyes o actos normativos en general, así como de sentencias judiciales, es la Corte Suprema de Justicia. Este es el sistema que surge, inequívocamente, de las disposiciones de los Arts. 259 inc. 6) y 260 de la Constitución de la República del Paraguay. En virtud de las disposiciones allí citadas, tanto la Corte Suprema de Justicia en pleno, como la Sala Constitucional1, pueden resolver sobre la inconstitucionalidad de leyes, demás instrumentos normativos y resoluciones judiciales2. En la actualidad, no existe otro órgano con tales potestades.
Hasta el año 1995, en el excepcionalísimo caso de la acción de amparo, establecía el Código Procesal Civil, en su Art. 582, la facultad del juez de pronunciar expresamente la inconstitucionalidad de leyes, decretos, reglamentos u otros actos normativos de autoridad, cuando ello fuere necesario para la concesión del amparo, quedando el recurso de apelación como competencia de la Corte Suprema de Justicia. La disposición en cuestión, empero, fue modificada por la Ley 600/95, en cuya virtud el juez que, para decidir sobre la acción de amparo, debe determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de alguna ley, decreto o reglamento, debe remitir en el día los antecedentes a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a fin de que esta declare la inconstitucionalidad, en la brevedad posible, si la misma surgiere de forma manifiesta. La diligencia en cuestión no suspende el juicio, que debe proseguir hasta el trámite de sentencia. La doctrina nacional destaca la concordancia de la modificación realizada con la disposición del Art. 18 inc. a) del Código Procesal Civil3, norma esta sobre la que volveremos oportunamente, al tratarse de una de las vías legalmente previstas para promover el control de constitucionalidad.
En cuanto a la distribución interna de competencia en el seno de la Corte Suprema de Justicia, la regla general es la contenida en el Art. 260 de la Constitución Nacional; es decir, la Sala Constitucional es la que tiene por atribución decidir sobre la inconstitucionalidad de las leyes, actos normativos y resoluciones judiciales. El Art. 11 de la Ley 609/95, que organiza la Corte Suprema de Justicia, repite textualmente la disposición constitucional. Sin embargo, existen ciertos y determinados supuestos en los que la competencia para conocer sobre inconstitucionalidad es atribuida al pleno de la Corte Suprema de Justicia. Es el caso previsto por el Art. 5º de la Ley 635/95, en armónica interpretación con el Art. 3º inc. i) de la Ley 609/95, relativo a la inconstitucionalidad de decisiones emanadas del Tribunal Superior de Justicia Electoral, y por el Art. 33 de la Ley 3759/09 norma que regula la inconstitucionalidad de las resoluciones emanadas del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. En ambos casos, las disposiciones mencionadas atribuyen la competencia no a la Sala Constitucional, sino al pleno de la Corte Suprema de Justicia. El temperamento adoptado por la Ley es, sin dudas, justificable, dado que las cuestiones a las que nos referimos tienen, por lo general, una trascendencia institucional y una relevancia que amerita el estudio por parte del más alto Tribunal de la República en pleno.
Por último, nos referiremos a la posibilidad de ampliación de Sala. Al igual que las demás Salas de la Corte, también los miembros de la Sala Constitucional pueden solicitar la integración de la misma con la totalidad de los miembros de la Corte Suprema de Justicia para resolver cualquier cuestión de su competencia. Dicha facultad se halla prevista en el Art. 16 de la Ley 609/95. En el supuesto de que la misma sea ejercida, el caso es resuelto por el pleno de la Corte Suprema de Justicia.
El artículo al que nos referimos utiliza la expresión “integración de Sala”, dando a entender que, de un modo u otro, es siempre una de las Salas la que resuelve, integrada por el pleno. Sin embargo, creemos que esta interpretación meramente literal no considera el hecho que de todos modos las Salas responden a una división interna del trabajo. Una vez que se produce la ampliación, es claro que interviene el pleno de la Corte Suprema de Justicia, de la cual cada Sala no es más que la expresión de la organización del órgano a la cual refieren los Arts. 258 de la Constitución Nacional y 1º de la Ley 609/95. Por ende, una vez que la Sala se integra a norma del Art. 16 de la Ley 609/1995, parece bastante evidente que se supera la división del trabajo en Salas para avocar el caso al pleno de la Corte.
2. Vías para promover la inconstitucionalidad

El control de constitucionalidad, de acuerdo a la disposición contenida en el Art. 260 in fine de la Constitución de la República del Paraguay, puede promoverse por la vía de la acción y de la excepción. A estos dos medios procesales, puestos a disposición de los justiciables que entienden vulnerados sus derechos de raigambre constitucional, se suman los instrumentos de la declaración de oficio por parte de la Corte Suprema de Justicia y de la consulta constitucional. Tales mecanismos se hallan reglamentados en el Código Procesal Civil, y presentan algunas particularidades que merecen ser reseñadas.
En primer término, las resoluciones judiciales admiten el control por la vía de la acción de inconstitucionalidad4, es decir, mediante pretensión autónoma dirigida a obtener la declaración de inconstitucionalidad de la resolución atacada. Esto es coherente con el carácter residual del remedio en cuestión referido a decisiones de órganos jurisdiccionales, establecido en el Art. 561 del Código Procesal Civil, que dispone: “…la acción de inconstitucionalidad solo podrá deducirse cuando se hubieren agotado los recursos ordinarios. El plazo para interponerla, se computará a partir de la notificación de la resolución que causa estado”. El juego de las normas mencionadas permite colegir, con bastante seguridad, que el control de constitucionalidad referido a sentencias inconstitucionales por sí mismas debe ser el último filtro del sistema. Esto presupone que los jueces ordinarios, cuando la inconstitucionalidad no se vincule con la aplicación de actos normativos sino que se enmarque en las hipótesis habitualmente conocidas como “sentencia arbitraria” —relativa a la violación de principios procesales constitucionalmente establecidos, como la prohibición de doble juzgamiento, el control y valoración de las pruebas, la obligación de fundamentación razonable de la decisión, entre otros5— pueden, en sede de control recursivo, subsanar por sí mismos los vicios en cuestión de acuerdo a los mecanismos establecidos por la ley procesal6.
Coherente con este criterio de ultima ratio, el Art. 563 del Código Procesal Civil admite el control de constitucionalidad de oficio de resoluciones judiciales, exclusivamente por parte de la Corte Suprema de Justicia, en los procesos que le fueren sometidos en virtud de la ley, cualquiera sea su naturaleza. La norma se halla indudablemente inspirada en la doctrina sostenida, con anterioridad a la vigencia de la Constitución, por un respetado jurista paraguayo, el Dr. Juan Carlos Mendonca, quien aclaraba que el control constitucional de oficio debía ser entendido en un sentido restringido: “Cuando al pedirse tutela jurídica por cualquier motivo, mediante demanda introductiva de la instancia, se excita su función jurisdiccional7. Esta valoración de inconstitucionalidad, interpretada armónicamente de acuerdo con las explicitaciones arriba realizadas, debe referirse únicamente a las sentencias que presenten por sí mismas el vicio en cuestión. Efectivamente, veremos oportunamente cómo el control de constitucionalidad relativo a actos normativos —y, consiguientemente, a la aplicación de los mismos en las sentencias— no puede ser propuesto en cualquier estadio procesal, ya que nuestra legislación ritual establece una suerte de decaimiento como consecuencia de la interposición procesalmente tardía.
De este modo, como la Corte Suprema de Justicia, según las circunstancias, actúa como tercera instancia —juicios civiles— o segunda instancia —juicios administrativos—, la valoración oficiosa de la inconstitucionalidad no podrá producirse respecto de la hipótesis prevista en el inciso b) del Art. 556 del Código Procesal Civil, relativo a la inconstitucionalidad de las sentencias que se funden en una ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad contrario a la Constitución. El Art. 562 del cuerpo legal citado impone una valla al respecto, al preceptuar: “Si no se hubiese opuesto la excepción de inconstitucionalidad en la oportunidad establecida por el artículo 538, y el juez o tribunal resolviese la cuestión aplicando la ley invocada por la contraparte, no podrá impugnarse la resolución por vía de acción de inconstitucionalidad”.
Una hipótesis autónoma es la prevista por el nuevo Código Procesal Penal, que en su Art. 478, inc. 1), prevé como hipótesis que habilita el recurso extraordinario de Casación la inobservancia o errónea aplicación de un precepto constitucional. Empero, para esta norma, vale lo dicho en el párrafo anterior, porque se trata, también aquí, de vicios de la sentencia en sí misma, y no de la inconstitucionalidad de la ley aplicada al caso concreto.
Por el momento, bástenos esto para concluir que el control oficioso puede producirse solamente respecto de las sentencias inconstitucionales por sí mismas, ya que volveremos sobre las consecuencias de proponibilidad de la acción de inconstitucionalidad relacionada con leyes u otros instrumentos normativos en oportunidad de analizar las vías procesales.
Por su parte, las leyes, decretos, reglamentos u otros actos normativos admiten diversas formas de suscitar la competencia de la Corte Suprema de Justicia a los efectos del control de constitucionalidad. La normativa procesal trata, en primer término, del control de constitucionalidad por vía de excepción. Pese al nombre que se le concede, debemos destacar que la previsión contenida en los Arts. 538 y siguientes del Código Procesal Civil no es una excepción en sentido propio, dado que dicho nombre técnico se halla reservado a determinados hechos que se alegan como impeditivos de la pretensión del actor. La excepción de inconstitucionalidad, en efecto, no ataca la pretensión del accionante sino la ley o instrumento normativo en el que esta se funda, que el excepcionante postula como inconstitucional. En consecuencia, debemos entender que, propiamente, la excepción de inconstitucionalidad no es una excepción, al no revestir los caracteres propios de esta, sobre todo en cuanto a la independencia de la inconstitucionalidad argüida respecto de las alegaciones de la contraparte en juicio, sino que es una pretensión del agraviado orientada a la declaración de inconstitucionalidad de una determinada norma o instrumento normativo, que tramita por la vía del incidente, suspendiendo la resolución del juicio principal conforme con el Art. 543 del Código Procesal Civil.
De acuerdo a lo expresado, la excepción de inconstitucionalidad se halla reservada exclusivamente para la impugnación de leyes u otros actos normativos, generales o particulares, atendiendo a que la normativa procesal permite comprender bajo dicha definición ambos supuestos, conforme surge de los Arts. 550 y 551 del Código Procesal Civil. Reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia8 así lo ha entendido, mencionamos, ex plurimis, la S.D. Nº 1089, 9/08/2004, y fallos citados en el cuerpo de tal resolución. Por ende, la excepción de inconstitucionalidad no es la vía para cuestionar un título ejecutivo (S.D. Nº 178, 10/04/2000), ni tampoco para cuestionar el entero proceso (S.D. Nº 608, 1/08/2005).
En efecto, las disposiciones citadas incluyen, dentro del ámbito de procedencia de la acción de inconstitucionalidad, tanto los actos normativos de carácter general como aquellos de carácter particular, entendidos como tales aquellos que afecten derechos de personas expresamente individualizadas. Si tenemos en cuenta que la excepción de inconstitucionalidad está permitida en contra de “actos normativos”, de acuerdo al Art. 538 del Código Procesal Civil, sería arbitraria una exclusión no prevista y expresamente denegada para la acción de inconstitucionalidad; por lo que debe concluirse, necesariamente, que la previsión en cuestión debe incluir también a los actos normativos particulares. Por lo demás, es perfectamente concebible que la demanda o la reconvención se base en un acto normativo particular de índole inconstitucional, con lo que el corolario lógico, en atención a una interpretación armónica de los textos legales en juego, implica que cualquier ley o acto normativo puede ser impugnado por la vía de la excepción de inconstitucionalidad.
También por vía de la acción de inconstitucionalidad es posible ejercer el control sobre leyes u otros instrumentos normativos. Así lo dispone el Art. 550 del Código Procesal Civil, que consagra la procedencia de la acción en presencia de lesión de derechos legítimos originada por leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas municipales, resoluciones u otros actos administrativos que infrinjan en su aplicación los principios o normas de la Constitución. Se advierte, pues, que la acción es el mecanismo más amplio de control, pues a través de él pueden ser controlados tanto las resoluciones judiciales como los actos normativos más diversos. Sin embargo, cabe recordar aquí lo ya dicho en el curso de la presente exposición, en el sentido de que la no oposición de la excepción de inconstitucionalidad en contra de leyes, precluye la posterior acción, en caso de que se hubiese aplicado en sede judicial la ley invocada. Es lo preceptuado por el Art. 562 del Código Procesal Civil.
Por último, el control de constitucionalidad puede ser provocado también a través de la consulta constitucional, limitadamente a leyes o disposiciones normativas. Este mecanismo se halla previsto en el Art. 18 inc. a) del Código Procesal Civil, como facultad ordenatoria de los jueces o tribunales. En virtud de dicha norma, los órganos precedentemente señalados tienen la facultad de remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, una vez que el mismo se halle en estado de resolución, a fin de que el máximo órgano jurisdiccional efectúe el control de constitucionalidad, cuando a juicio del Tribunal alguna disposición normativa aplicable al caso concreto pueda ser contraria a normas constitucionales. Esta norma permite a los diversos órganos juzgadores someter a la Corte Suprema de Justicia sus dudas en contra de la constitucionalidad de determinados instrumentos legales, y permite así suscitar la cuestión de la jerarquía constitucional de las normas aplicables al caso concreto. En efecto, el Art. 137 de la Constitución Nacional consagra a la misma como ley suprema de la República, siendo las otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía a la misma. Una vez más, esto evidencia a las claras el carácter centralizado del control de constitucionalidad, porque permite a los jueces y tribunales una valoración de la norma a la luz de la jerarquía constitucional, imponiendo, sin embargo, el sometimiento al control de la Corte Suprema de Justicia en caso de que el examen en cuestión resulte negativo.
Lo expuesto nos permite concluir que, en nuestro ordenamiento, las vías para promover el control de constitucionalidad denotan una gran amplitud de recursos, y sobre todo, una complementariedad en el funcionamiento de los mismos. Es decir, debe destacarse que, pese a ser la Corte Suprema de Justicia el único órgano competente, la cuestión de constitucionalidad no es susceptible de surgir exclusivamente a petición de parte, sino que puede ser suscitada por la misma Corte Suprema, de forma oficiosa conforme con el Art. 563 del Código Procesal Civil, o por los demás órganos jurisdiccionales a través del mecanismo de la consulta.
De esta manera, todos los operadores del sistema se hallan habilitados para proponer el control, lo que sin dudas desemboca en un resultado sumamente auspicioso, ya que la valoración de la oportunidad de la adopción de tal temperamento supone, indudablemente, cuanto menos, una valoración interna de la constitucionalidad o no de la norma o resolución a la que el caso concreto se refiere. Aquí interesa predicar la aplicabilidad de las enseñanzas del distinguido constitucionalista argentino Bidart Campos, para quien “
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