Marco jurídico de la contraloría social y algunos tipos de participación ciudadana en México






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Marco jurídico de la contraloría social y algunos tipos de participación ciudadana en México.





Maylí Sepúlveda

04/10/2012



Presentación

Las leyes que se examinaron para esta compilación fueron la Ley General de Desarrollo Social, los Lineamientos de Contraloría Social de los Programas Federales y para el ámbito estatal, la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal (o su equivalente); la Ley de Transparencia y Acceso a la Información; la Ley de Desarrollo Social (o su equivalente); la Ley de Participación Ciudadana. En algunos casos se examinaron otras más por considerarlas pertinentes.

Una de las principales ideas que orientaron la revisión es que no basta con reglamentar la contraloría social, sino que la forma en que se regule puede ser clave para incentivar o inhibir su ejercicio. Desde luego que es importante que la contraloría social sea reconocida en el marco legal como una práctica necesaria para una mejor rendición de cuentas. Sin embargo, para que ese reconocimiento opere y constituya una presión real sobre el desempeño público, es necesario valorar la fuerza1 que la ley otorga el ejercicio de la CS en el marco del sistema de rendición de cuentas estatal atendiendo a la jerarquía del orden jurídico en el que se le regule. En otras palabras, si la CS está normada en la Constitución estatal tendrá mucha más fuerza frente a otras disposiciones jurídicas que si se regula en una ley secundaria o peor aún, en documentos de orden administrativo/procedimental2 donde su fuerza relativa estará sujeta a la voluntad del funcionario en turno.

Por otra parte, es importante observar que el alcance de la contraloría social es directamente proporcional a la capacidad de los agentes reconocidos en la normatividad para llevarla a cabo. Canto (2005) señala que por tratarse de procesos complejos, mientras más variados sean los agentes que intervengan en los ejercicios de CS, más variados (y complementarios) serán sus recursos técnicos y humanos para: llevar a cabo la mediación pedagógica entre los miembros de las comunidades y las entidades gubernamentales; realizar la evaluación y el control de la gestión pública; y elaborar las propuestas de cambios que aseguren la correcta utilización de los recursos públicos y el cumplimiento de las metas y objetivos programados en determinada política o acción gubernamental.

En el ámbito federal la contraloría social está regulada en la Ley General de Desarrollo Social que en su artículo 69 la define como el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social. Las funciones que se le atribuyen consisten en solicitar información, vigilar el ejercicio de los recursos y la aplicación de los programas, emitir informes, atender e investigar las quejas y denuncias, y presentarlas ante la autoridad competente (Art. 71 fracciones I-V). Como se observa, aunque se encuentra normada en una ley general, es una contraloría social débil cuyo alcance se limita a detonar los mecanismos de control horizontal mediante la presentación de quejas y denuncias.

En cuanto al panorama estatal, sólo en el estado de Hidalgo se encontró que la Ley de Desarrollo Social además de atribuir a la contraloría social la tarea de supervisar, vigilar y verificar la correcta aplicación de los recursos públicos que se destinan a cada programa, faculta a los comités ciudadanos que desarrollen esta función, para acudir en forma directa ante el Órgano de Fiscalización Superior del Congreso y la Secretaria de Contraloría del Gobierno del Estado, bien sea para interponer quejas o denuncias o para recibir apoyo y asesoría (art. 80).

Un caso similar es el del Distrito Federal, donde las contralorías sociales pueden hacer recomendaciones y darles seguimiento para verificar que han sido atendidas por los entes públicos, sin embargo no se puede considerar un mecanismo con un impacto relevante, porque carece de la autonomía indispensable para su actuación, ya que los contralores ciudadanos son certificados, supervisados y evaluados por la Dirección Ejecutiva de Contraloría Social 3(Art. 113 bis, fracc V. del Reglamento Interno de la Administración Pública).

En el resto del país se encontró que en las constituciones de Coahuila, el Estado de México y Nuevo León, existen disposiciones expresas acerca de la contraloría social, sin embargo no se profundiza en su autonomía, ni se les dota de recursos de poder que las hagan eficientes, son en general instancias para la recepción de quejas y denuncias. En 21 estados existe algún tipo de normatividad que incluye la figura de la contraloría social. Finalmente en 10 estados la contraloría social no está regulada: Baja California Sur, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Querétaro, Sinaloa y Zacatecas.

A continuación se presenta una sistematización de las disposiciones alusivas a la contraloría social o a tipos de participación ciudadana afines a ésta, en cada uno de los Estados de la República Mexicana que se encontraban vigentes hasta julio de 2012.

Tabla 1. Mecanismos de contraloría social y participación de organizaciones civiles en el marco jurídico estatal

ESTADO

NORMA

AGUASCALIENTES

Constitución Política del Estado de Aguascalientes

  • En el artículo 7 se establece que las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) pueden participar en el desarrollo del Estado. Asimismo, se reconoce a las organizaciones legalmente constituidas el derecho a presentar propuestas al Congreso (Art. 62) y a presentar denuncias cuando un servidor público violente las leyes locales (Art. 74).

Ley de Desarrollo Social para el Estado de Aguascalientes

  • Se señala que la CS es un órgano dependiente de la Contraloría General del Estado, encargada de evaluar y vigilar a petición expresa, las acciones relativas a la distribución y aplicación de los recursos públicos a efecto de que se realicen con transparencia, eficacia y honradez. A continuación se señala que las personas y organizaciones pueden presentar denuncias, sin especificar nada más (Arts. 72, 73 y 74).

Ley de Participación Ciudadana para el Estado de Aguascalientes

  • Reconoce el derecho de los ciudadanos a Participar en la planeación, diseño, ejecución y evaluación de las decisiones de gobierno, sin menoscabo de las atribuciones de la autoridad; [así como a] Constituir observatorios ciudadanos en materia de violencia y perspectiva de género (Art. 7 fracc. VII y VIII).

Ley Orgánica de la Administración Pública

  • El artículo 43, fracción III, confiere a la Secretaría de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado, la tarea de propiciar y apoyar la participación ciudadana en la vigilancia en materia de control y evaluación de la administración pública y del ejercicio del servicio público.

Reglamento Interior de la Contraloría General del Estado

  • Sólo menciona que es atribución de la Dirección General Patrimonial y Contraloría social Coordinar la capacitación y asesoría a los comités comunitarios respecto de los recursos federales transferidos al Estado, atendiendo las quejas y denuncias que la ciudadanía presente en el marco de la Contraloría Social (Art. 11, fracción X)


BAJA CALIFORNIA

Ley Orgánica de la Administración Pública

  • Se establece que es competencia de la Dirección de Control y Evaluación Gubernamental, Proponer la intervención de organismos de la sociedad civil en acciones de vigilancia y evaluación de los programas ejecutados por el Gobierno del Estado, que impulsen la mejora y transparencia de los trámites, obras y servicios públicos responsables, cuando se estime conveniente y no sea de aquellas que estén exceptuadas por la Ley (Art. 25 fracción XV).

Ley de Fomento a las actividades de Bienestar y Desarrollo Social

  • Se reconoce como derecho de las organizaciones participar en la elaboración, promoción y ejecución de las políticas públicas en materia de bienestar y desarrollo social. Asimismo, establece que las organizaciones pueden ser consultadas y participar en la ejecución de los planes estatal y municipal de desarrollo y en los programas que de estos planes se deriven (Art. 8, fracc. I y VII).

Ley de Planeación

  • Establece que los planes municipales y el Estatal deben realizarse con la participación de los Consejos Ciudadanos de carácter consultivo existentes (…) los grupos sociales organizados y los particulares (Art. 6) En otros artículos se atribuye a los Consejos Ciudadanos Consultivos la tarea de retomar las aspiraciones y necesidades de todos los sectores de la comunidad bajacaliforniana en los planes de desarrollo (Arts. 28 – 32)




BCS

No se encontraron leyes que aludieran a la participación ciudadana en la vigilancia de la función pública.

CAMPECHE

Ley Orgánica de la Administración Pública de Campeche

  • Se señala como una de las funciones de la Secretaría de la Contraloría la de fomentar la participación organizada de la sociedad civil en actividades relacionadas con los procesos de contraloría social (Art. 28 fracc. XIII)


Reglamento Interior de la Secretaria de la Contraloría

  • Describe las funciones que debe realizar la Dirección General de Contraloría Social, que en términos generales consiste en promover la participación ciudadana en la vigilancia y control de las acciones y programas de las Dependencias y Entidades de la APE, difundir los programas de CS, capacitar a los representantes comunitarios y beneficiarios de las obras y programas gubernamentales y coordinar el sistema estatal de quejas, denuncias y sugerencias. (Art. 11, fracc I a XII).


Ley de Desarrollo Social

  • En el apartado donde se definen las instancias de inconformidad se establece la contraloría social, reconociéndolo como el organismo del que disponen los beneficiarios y la sociedad para verificar el cumplimiento de los programas y acciones de desarrollo social y la correcta aplicación de los recursos destinados a esta materia. En este marco, señala la obligación del gobierno estatal y de los ayuntamientos para facilitar la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. A continuación faculta a las personas y organizaciones a presentar denuncias si los derechos antes descritos no se respetan. (Art. 90. 91 y 92).




CHIAPAS

Ley de Participación Social.

  • Se señala la importancia de instrumentar y fortalecer la participación ciudadana mediante la coordinación y las Asambleas de Barrios. Se establece que la participación social y comunitaria debe ser considerada dentro de las políticas públicas de gobierno como la forma más viable para responder a las necesidades. Para fomentar el desarrollo de la participación social, es un requisito que haya intercambio de ideas entre las autoridades gubernamentales y los grupos comunitarios. (Decreto número 046).

Se establece que la participación social es la organización racional y consciente de las personas que habitan en un Municipio, con el propósito de proponer las iniciativas que satisfagan sus necesidades. (Art. 2)

El objetivo de la participación social es promover la gestión de las fuerzas sociales comunitarias. (Art. 3).

Los principios que sustentan a la participación social, son la democracia, la equidad social y de género, el pluralismo, el respeto y el reconocimiento a los valores de la sociedad. (Art.4)
Ley que Garantiza la Transparencia y el Derecho a la Información.

  • Se señala que uno de los objetivos del acceso a la información pública, es el desarrollo de la participación de la ciudadanía en procesos de decisiones públicas.

Se debe promover la participación ciudadana mediante talleres, seminarios, y actividades que tengan como objetivo la difusión de los principios de la Ley de Transparencia. (Art.12).


CHIHUAUA

Ley de Asistencia Social Pública y Privada.

  • Se define como Comité de Contraloría Social al: mecanismo de que disponen las personas sujetas de asistencia social de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas y proyectos de asistencia social. (Art. 3, fracción IV).

Una de las acciones que deben llevarse a cabo en materia de Asistencia Social, es la promoción de la participación social para el trabajo comunitario que beneficiará a las personas sujetas de asistencia social. (Art. 10, fracción III).

Ley de Desarrollo Social y Humano.

  • Se señala que la contraloría social es La contraloría social es el mecanismo de que disponen los sujetos de derecho de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas y proyectos de desarrollo social y humano. (Art.77).

Se define como participación social al derecho de las personas y organizaciones a intervenir e integrarse, individual o colectivamente, en las políticas, programas y proyectos de desarrollo social. (Art. 5, fracción VIII).

Dispone que el ayuntamiento tiene la obligación de establecer mecanismos para incluir la participación social en programas y proyectos (Art. 12, fracción VII).

Se establece que un objetivo de la política estatal de desarrollo es: Propiciar las condiciones para la participación consciente, organizada y activa de la sociedad en la formulación, ejecución, evaluación y control de los programas y proyectos, en los términos de la presente ley; tratándose de pueblos y comunidades indígenas, se estará a las modalidades previstas en la ley de la materia. (Art. 17, fracción V).

El Consejo de Desarrollo Social y Participación Ciudadana, debe fomentar la participación ciudadana y de las organizaciones en el seguimiento, operación y opinión sobre la evaluación de la Política Estatal. (Art. 52, fracción II).

Se señala que: El Ejecutivo del Estado, a través de la Comisión Estatal y los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, establecerán las reglas que deberán regir la participación social para garantizar el derecho de las personas y organizaciones a intervenir individual o colectivamente en la planeación, ejecución y evaluación de la política social (Art. 72).


COAHUILA

Constitución Política.

  • Dispone que los Ayuntamientos pueden establecer contralorías sociales. (Art. 158, fracción 5.) En el Art. 108 se establece que en La Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado se debe señalar la organización y funciones de la CS a fin de que la comunidad evalúe las políticas de prevención del delito y el desempeño de las instituciones de seguridad pública;

Ley de Desarrollo Social.

  • Entre los principios a los que debe sujetarse la política de desarrollo social está la participación mediante la cual se reconoce: el derecho de las personas a organizarse, intervenir e integrarse individual o colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y acciones. Asimismo se dispone que la política social tiene como uno de sus objetivos generales fortalecer este tipo de participación en todas las fases de tal política(Art. 6 y 7)

Se dispone que los beneficiarios pueden participar en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social y que las organizaciones pueden hacerlo en la planeación y evaluación de las políticas de desarrollo social (Art. 40 y 41). El Consejo de Desarrollo Social es el encargado de Impulsar la participación ciudadana en el seguimiento, operación y evaluación de la política de desarrollo social (Art. 62)

Ley de Participación Ciudadana.

  • El objeto de esta ley es fomentar, promover y regular la organización y participación ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones públicas fundamentales, a fin de que gobierno y comunidad. Colaboren de manera plural, constructiva y corresponsable en la planeación, ejecución, vigilancia y evaluación de la función pública. (Art. 2, 3.)




COAHUILA

Ley Orgánica de la Administración Pública.

Se establece que los titulares de las dependencias públicas están obligados a Promover la participación de la sociedad, en la elaboración, evaluación y vigilancia del cumplimiento de las políticas públicas y que a la SEDESOL estatal le corresponde Asegurar las formas de participación social y colectiva en la formulación, ejecución, instrumentación y evaluación de los programas de desarrollo social y determinar las bases de su participación (Art. 21: XXIII y art. 27 fracc. IV)
Ley Orgánica de la Fiscalía General.

  • Establece el Consejo Ciudadano de Vinculación Social, que es una instancia mixta en la que participan funcionarios públicos, instituciones académicas organizaciones civiles y miembros de la comunidad. Es una instancia que tiene la tarea de acompañar las tareas de la Fiscalía, emitir opiniones y evaluar su desempeño (Arts. 397-400)






COLIMA

Ley de Desarrollo Social.

  • Dispone que la función de los comités ciudadanos de desarrollo social opinar con relación a las acciones u obras que hayan originado su integración, así como vigilar la apropiada realización de dichas acciones u obras y, en general, constituirse en una contraloría ciudadana preventiva que promueva las mejores condiciones de desarrollo social para el grupo de beneficiarios que representen. (Art. 119)

Art. 152: Los particulares, organismos, instituciones y representantes del sector social y privado podrán presentar denuncia popular ante la contraloría social competente sobre cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o contravengan sus disposiciones y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con el desarrollo social.

Art. 157: La Contraloría Social se constituye como un mecanismo para los beneficiarios de los derechos sociales, con la finalidad de verificar el cumplimiento de los programas y acciones de desarrollo social, y la ejecución de los recursos públicos, a manera de transparentar la correcta aplicación de los mismos.

Art. 158: El Gobierno Estatal y Municipal, cada uno en el ámbito de sus respectivas competencias, crearán e impulsarán una contraloría social, promoviendo su representación en la participación organizada de los beneficiarios de los programas de desarrollo social financiados parcial o totalmente con recursos estatales o municipales y le facilitarán el acceso a la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

Art. 159: Son facultades de la contraloría social:

I.- Solicitar la información a las autoridades estatales y municipales responsables de los programas de desarrollo social que considere necesaria para el desempeño de sus funciones;

II.- Vigilar el ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de los programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de operación;

III.- Emitir informes sobre el desempeño de los programas y ejecución de los recursos públicos;

IV.- Atender las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicación y ejecución de los programas de desarrollo social; y

V.- Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales relacionadas con los programas de desarrollo social.


COLIMA

Art. 7: Son principios rectores del desarrollo social, los siguientes:VII.- Participación: El derecho de las personas a organizarse, intervenir e integrarse, individual o colectivamente, en los términos de las leyes aplicables, en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y acciones de desarrollo social;

Art. 26: La política estatal y municipal de desarrollo social tendrá los siguientes objetivos:

X.- Promover y garantizar formas propias de organización y participación de la sociedad en la formulación, instrumentación, control, seguimiento, evaluación y actualización de los programas y las políticas de desarrollo social.

Los Artículos 34 bis 4, 7 y 9, establecen como atribución de la Secretaría de Desarrollo Social y de la de Fomento económico fomentar la participación de la sociedad en la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas.

En el art. 99 se instituye un Consejo Consultivo encargado de atender la solicitud de colaboración de los sectores social y privado cuando se traten asuntos de su interés o competencia. Asimismo se constituye una Comisión de Evaluación de Desarrollo Social para promover la participación ciudadana y de las organizaciones en el seguimiento, operación y evaluación de la política estatal de desarrollo social (Art. 124)

Art. 130: El Gobierno Estatal y los Gobiernos Municipales garantizarán el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de manera activa y corresponsable en la planeación, programación, ejecución, evaluación y supervisión de la política de desarrollo social.


DISTRITO DEFERAL

Estatuto del Gobierno del D.F.

  • Prevé la participación individual o colectiva en la discusión, análisis, investigación y elaboración de propuestas para la solución de los problemas de interés público y para el intercambio de opiniones sobre los asuntos públicos de la Ciudad en general (Art. 22)

Ley de Desarrollo Social.

  • La participación es uno de los principios de la política social para todas las políticas y programas sociales y dispone que la SEDESOL es la encargada de fomentar la participación social en el diseño, monitoreo y evaluación de la política de desarrollo social. Asimismo establece un Sistema de Información en la materia que entre otras funciones tiene la de recibir las propuestas de los consejos delegacionales, las organizaciones civiles y la sociedad para analizarlas y, en su caso, incorporarlas a los criterios de ejecución del Programa de Desarrollo Social (Art. 4 y 31)

Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles

  • Dispone que Las organizaciones civiles inscritas en el Registro de Organizaciones Civiles del Distrito Federal adquirirán los derechos siguientes:

III. Participar en la formulación, seguimiento y evaluación de los programas de Desarrollo Social y en la promoción de mecanismos de contraloría social, dentro del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (Art. 10)

Ley de Participación Ciudadana.

  • Reconoce el derecho de la ciudadanía a intervenir y participar, individual o colectivamente, en las decisiones públicas, en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y actos de gobierno (Art. 2).

Instituye la red de contralorías ciudadanas es el instrumento de participación por el que los ciudadanos en general, los integrantes de los Comités Ciudadanos, el consejo del pueblo en coadyuvancia con la autoridad tradicional, de los Consejos Ciudadanos y de las organizaciones ciudadanas, voluntaria e individualmente, asumen el compromiso de colaborar de manera honorífica con la Administración Pública del Distrito Federal, para vigilar, supervisar y garantizar la transparencia, eficacia y eficiencia del gasto público. (Art. 61)


DISTRITO DEFERAL

Art. 62: Los ciudadanos que participen en la red de contralorías ciudadanas, tendrán el carácter de contralores ciudadanos y serán acreditados por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Art. 63: Los contralores ciudadanos estarán organizados e integrados, para los efectos de esta ley, en la red de contralorías ciudadanas, de acuerdo a los lineamientos establecidos en el Programa de Contraloría Ciudadana de la Contraloría General, y sus acciones serán coordinadas y supervisadas por ésta.

Art. 64: La Contraloría General designará dos contralores ciudadanos por cada órgano colegiado existente en la Administración Pública, quienes durarán en su encargo dos años. La Contraloría General del Distrito Federal convocará a los Comités Ciudadanos, a los Consejos Ciudadanos, a la ciudadanía, a las organizaciones ciudadanas y a las instituciones académicas y profesionales, a presentar propuestas de integrantes a Contralores Ciudadanos.

Al término de su encargo y en tanto no se designe a los nuevos contralores, los contralores permanecerán en funciones.

En el Art. 65 se reconocen como derechos de los contralores ciudadanos, entre otros el de recibir capacitación, ser convocados a los órganos colegiados a los que se les designe y
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